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    葉興慶:從四個維度看農村改革開放40年
    作者:葉興慶      時間:2018-09-14   來源:中國發展觀察
     

    在改革開放40周年之際,從農民與土地、農民與國家、農民與村社共同體以及農民與世界這四個維度看,中國農村40年發生了滄桑巨變。從小崗村、華西村到魯家村,見證了中國農村改革開放的時代變遷。未來,中國將繼續擴大農業對外開放。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員葉興慶接受《中國發展觀察》專訪時指出,一方面要擴大對外開放,更好、更充分地利用國際農產品市場和國外的農業資源,但同時對糧食安全、小農生計也必須有充分的保障。所以,怎么樣對外開放,農業對外開放與保障國家糧食安全、維護小農生計三者之間的關系怎么平衡,這是未來中國農業政策的一個核心議題。

    以農民為中心的體制變革

    中國發展觀察:2018年是中國改革開放40周年,中國農村發生了滄桑巨變。40年來,中國農村改革經歷了怎樣的歷程、階段,有哪些主要政策演變?

    葉興慶:十一屆三中全會通過草案、十一屆四中全會正式通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》,確立了農村改革的指導思想,即在經濟上充分關心農民的物質利益,在政治上切實保障農民的民主權利。40年來,按照這一指導思想推進農村改革,使農村經濟社會體制發生了歷史性變化。可以從以下維度觀察這種變化:

    第一個維度,農民與土地的關系。以小崗村為代表的部分地方率先實行的大包干改革,也就是家庭聯產承包責任制改革,按照當時的構想,農民只是拿到一個生產經營自主權,交夠國家、留足集體、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開始,隨著鄉鎮企業發展,農民在分工分業,有些農民開始流出來,土地承包經營權開始發生流轉。1984年中央1號文件規定,土地承包期一般應在15年以上,可以有償轉包。1993年中央11號文件規定,原定的土地承包期到期后再延長30年不變。2008年十七屆三中全會《決定》以及《農村土地承包法》《物權法》和《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等陸續出臺。在這個過程中,我們把土地集體所有權、農戶承包經營權“兩權分離”作為改革的方向,但實際上隨著土地流轉的增多,已經有所有權、承包權、經營權“三權分置”的萌芽了。此外,40年來,農民就業和收入對土地的依賴程度大幅度下降。經過40年的演變,農民與土地的關系發生了巨大變化。

    第二個維度,農民與國家的關系。早期是通過工農產品價格剪刀差,農民為國家工業化提供原始積累。從上世紀80年代初期開始, 幾乎是與家庭聯產承包責任制同步進行的另外一個重要的改革,就是提高農產品的收購價格。1979年國家提高了18種主要農產品的收購價格,其中糧食統購價格提高20%、超購部分在提價基礎上再加價50%.1983、1984和1985年中央1號文件頒布后,中國農產品生產、流通、價格基本實現市場化。除農產品價格政策的功能作用發生歷史性變化外,農業財稅政策也發生了轉折性變化,取消農業稅,實行農業補貼。再后來就是國家在農村實行了一系列的社會保障制度, 從2000年起實行農村稅費體制改革,2003年起實行新農合制度, 2005年起實行農村義務教育“兩免一補”,2007年起實行農村低保制度,2009年起實行新農保制度。農民與國家的關系,在40年間發生了一系列轉折性、里程碑式變化。

    第三個維度,農民與村社共同體的關系。早期人民公社政社合一,通過人民公社這樣一種制度安排,把農民組織起來。家庭聯產承包責任制改革以后,政社合一體制不適應新的形勢,1983年開始就廢除人民公社了。1983年中央1號文件提出,人民公社要進行政社分設改革。1983年10月12日,中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。改革的核心是實行“鄉政村治”的治理新體制。這些年來,村民自治在不斷地完善。一直到十九大提出自治、德治、法治相結合,建立新的鄉村治理體制。通過這一系列改革,農民與村社共同體的關系發生歷史性變化,從高度依附轉向相對獨立, 從被管理轉向民主議事,其最大的制度性成果是鄉村治理新機制初步建立。

    農民與土地、農民與國家、農民與村社共同體的關系這三條主線,貫穿過去40年農村經濟社會體制演變的全過程,是我們觀察農村改革進程的很好視角。

    開放中的農業、農村和農民

    中國發展觀察:40年,農村是在改革中,也在開放中,在整個開放的背景下,關于“三農”的開放有什么特點?

    葉興慶:上面三個維度,主要是從內部看農村體制的變化。實際上,農民與外部世界、與國際市場的關系,也是一個很好的觀察農村體制變化的維度。應該承認,農業的開放滯后于改革。因為在過去相當長的時期里,中國的農產品價格比國際市場價格低。當時希望把一部分國內比較便宜的農產品賣到國際市場,我們稱其為出口創匯, 也就是創匯農業,把其作為農業發展的一個重要方向。特別是上世紀80年代中期以后,也就是1985年左右,出現了農產品的第一次賣難,我們開始提倡調整農業結構。通過聯產承包責任制改革,經過早期幾年的快速增長,解決了口糧問題、吃飯問題。到上世紀90年代初期,出現農產品的第二次賣難。1998年、1999年,出現農產品的第三次賣難。在這三次賣難的過程中間,我們都把調整農業結構,發展外向型農業,發展創匯農業作為調整結構的方向,希望通過農產品出口,能夠為農民增收提供一個支撐力量。當然,也為國家外匯做貢獻。在這個階段,農業與外部世界的關系,更多的是看重農業的外匯貢獻。發展經濟學里面講,在工業化的早期階段,農業有勞動力貢獻、產品貢獻、外匯貢獻、市場貢獻,其中外匯貢獻發揮了很大作用。在那個時候,外貿這個環節還沒有完全市場化,農產品出口是受到管制的。從總體上講,那個時候,我們的農產品多數時候是供不應求,國內市場緊缺。所以,一方面要發展高效農業,發展創匯農業,另一方面要保證國內市場,國家對農產品貿易管制比較多。后來逐步推進外貿體制改革,逐步放開外貿經營權,越來越多的企業可以自由地經營農產品進出口業務。

    2001年中國加入WTO以后, 農業、農民與外部世界的關系,或者說農業對外開放進入新階段,我們開始要適應這個多邊規則。國內的農業政策,包括價格政策、投資政策,都要逐步適應WTO規則的要求。特別是2013年以后,第四次農產品賣難的時候,情況完全變了,由以前的農產品價格比國際市場價格低,變成農產品價格比國際市場價格高。還有農業的補貼,以前是負補貼,國家通過工農產品價格剪刀差,從農業里面吸取國家工業化的積累。所以,那個時候的農業補貼是個負值。但是第四次賣難出現以后,我們的農業補貼開始大幅度增加,逐步逼近WTO規則容許的約束值,在逐步地接近補貼的天花板。

    目前來看,農民與外部世界的關系,更多地體現出這樣一個特點,人多地少的小規模農業,當工業化、城鎮化到了一定階段以后, 明顯地感覺到國外農產品的競爭壓力,進口農產品對國內市場的沖擊,未來我們在這方面承受的壓力會更大。因為未來我們的農產品成本還會繼續上升,承受的壓力會逐步上升。日本、韓國已經經歷過這種過程。當我們的工業化、城鎮化程度達到目前日本、韓國的程度時,恐怕我們面對的壓力與他們差不多,也將是非常大的。

    中國發展觀察:2018年7月19 日下午,國務院發展研究中心李偉主任會見新西蘭駐華大使傅恩萊(Clare Fearnley)女士一行,您參加了會見。此前類似的農業國際交流也很多。您有什么感受?

    葉興慶:近年來,我們與美國、澳大利亞、新西蘭等農產品出口大國的農業機構,以及歐盟、世行等國際組織的相關部門,進行了廣泛的交流。一個深刻感受是,他們就是要中國開放市場。他們覺得中國在逐步變成一個高收入國家, 整個食物消費結構在轉型升級,從以前更多地消費植物性產品,今后會轉向更多地消費動物性產品。這樣的話,就會增加對糧食的需求, 特別是間接需求會逐步增加。他們普遍認為,中國農業對國際市場的依存度會逐步擴大。所以,他們都想分享這個市場機遇。最近這幾年他們對這方面的訴求確實比較多。當然,我們也有擔心,因為農業對外開放必須有序地進行。剛才我說的平衡關系,糧食安全和小農生計,國家不能撒手不管,這中間有個度的把握。

    當然,40年改革開放,無論在早期的出口創匯階段,還是現在進口壓力逐步彰顯的新階段,對外部的聯系,對外部的交往,反過來會促進中國農業的現代化,包括促進農業技術的進步,促進農產品品質的提高,促進一些先進的農業經營理念在國內傳播。包括節水灌溉技術、農業機械化技術、大型拖拉機、采棉機,包括蔬菜花卉、甚至一些禽類、畜類和水產品的優良品種的引進。40年的對外開放,在有力地推動中國農業現代化步伐。無論從貿易的角度看,還是從技術的角度來看,這40年對農業的影響也是挺大的。

    從小崗村、華西村到魯家村

    中國發展觀察:中國農村改革發展的歷史縮影——安徽鳳陽小崗村、江蘇江陰華西村等,這樣的典型“村”各有故事。他們從什么角度見證了中國改革開放的時代變遷?

    葉興慶:從微觀角度看,這40年農村的變化巨大,但有不同類型的村,反映了不同階段中國農村發展政策的取向。第一種類型以小崗村為代表。小崗村代表農民與土地的關系發生變化以后,對農業生產力提高的正面促進作用。實行家庭聯產承包責任制解決溫飽問題, 這是小崗村的歷史貢獻。小崗村在當時背景下,發揮了歷史性作用,后來局限性逐步地暴露出來。大家議論比較多,反映了我們傳統農業的困境,靠這種小規模的農業,實行家庭聯產承包責任制之后,能夠解決溫飽問題,但是解決不了農民的富裕問題,這是小崗村的歷史貢獻、積極意義,也是小崗村的歷史局限。

    華西村代表第二種類型。在中國計劃經濟時代,農村工業化的一個典型,在計劃體制之外,新成長出來的一支工業化的力量,也就是所謂鄉鎮企業。華西村在當時背景下,確實發揮了歷史性作用,但是隨著市場化程度提高,隨著城市改革推進,隨著市場從賣方市場轉向買方市場,傳統鄉鎮企業的弊端也逐步得到彰顯。那個時候,發揮它體制上的靈活性,也發揮農村土地和農村勞動力低成本的優勢,所以它的發展速度很快,解決了一部分農民的就業問題,也解決了一部分鄉村溫飽基礎上的致富問題, 但是也有歷史局限性,就是工業化的分散布局帶來的環境問題,帶來的資源低效利用問題。等城市的市場化改革跟上來以后,鄉鎮企業的發展模式受到很大沖擊和挑戰。后來鄉鎮企業也在變革,遵循工業化的一般規律,向一定的區域聚集,有利于共享基礎設施,有利于環境問題治理,有利于技術傳播,有利于市場開拓。這是鄉鎮企業的歷史貢獻和時代局限性。

    第三種類型是發展休閑農業和鄉村旅游。浙江安吉魯家村、陜西禮泉袁家村等,這些近年出現的新典型村,既不同于早期依賴農業的典型村,也不同于傳統工業化時代產生的以鄉鎮企業為主的典型村, 而是新時代社會主要矛盾發生變化后,人們對休閑觀光旅游的需求上來了,對提高生活品質的需求上來了,這為農村的發展提供了歷史性機遇。這些村抓住機遇,面貌發生大變化。通過發展休閑觀光旅游, 利用農業的多種功能,利用鄉村的多元價值,實現了產業興旺,實現了老百姓生活富裕,同時也實現了生態改善。

    從小崗村到華西村,再到魯家村,反映了這40年中國農村的發展進程。我們可以得出結論,農業農村的命運始終是與國家現代化捆綁在一起的,是緊密交織在一起的。在不同歷史階段,國家的發展會為農村創造不同的條件,如果抓住了這個時代條件,抓住了這個時代機遇,這個村就能發展起來,確實是有這個規律可循的。

    展望邁向現代化強國進程中的農村改革大趨勢

    中國發展觀察:今后一段時期全面深化農村改革,展望未來農業農村改革發展,您有什么政策建議?

    葉興慶:面向未來,展望到2050年建成現代化強國,在未來30多年的歷史進程中,農村的經濟社會體制還會發生新的深刻調整,這樣才能夠適應我們向現代化強國邁進的需要。也就是說,要圍繞鄉村振興來推進體制機制創新, 加大鄉村振興的制度性供給。

    一是適應農民分化的大趨勢, 繼續扭住處理好農民和土地的關系這條主線。2016年4月25日,習近平總書記在安徽小崗村主持召開農村改革座談會的時候,明確指出新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民和土地的關系。未來處理農民和土地的關系,要順應農民分化大趨勢。

    從承包地的角度,因為承包地的“三權分置”,特別是對所有權、承包權、經營權的賦權,會隨著時代的變化而變化。今后我們在處理這三權關系的時候,更多的是要有利于促進小規模兼業農戶的退出,有利于新型農業經營主體的成長。還有宅基地的“三權分置”, 要有利于宅基地有效利用,當然還有其他集體資產產權制度改革,要順應農民的分化。在過去40年, 我們把農民作為一個高度均值化的社會群體,依此設定土地制度。所以,強調土地承包經營權,強調穩定。未來30多年,更多的要看到農民的代際更替,“農一代”逐步退出,“農二代”逐步成長起來。而“農二代”與土地的關系,與“農一代”完全不一樣。未來30 多年,處理農民與土地的關系,要有歷史的視野,要有大結構、大邏輯的戰略思維。我在另外一篇文章《我國農業經營體制的40年演變與未來走向》中,專門闡述了創新農業經營體制,必須順應城鄉經濟社會的結構性變化。

    二是根據中國發展階段的變化和世貿組織規則的要求,來重新構造新型農業支持保護制度。從發展階段來看,未來我們工業化、城鎮化程度會進一步提高,農業的比較劣勢會進一步彰顯。國內外成本倒掛、價格倒掛的幅度會進一步擴大,我們承受的競爭壓力會進一步加大。但是,WTO所允許我們補貼的空間有限。那么,在這種情況下,我們農業支持保護制度怎么改革?當然,2004年以來建立起的這一套支持保護制度已經在改,問題是未來改的方向是什么?未來改的模式是什么?這恐怕是未來我們要考慮的一個問題。

    三是按自治法治德治相結合的思路健全鄉村治理體制。以前鄉村治理的主要事務是“要錢要糧要命”,把這三件事抓好就行了。現在鄉村治理的主要事務,則更多的是土地流轉、村莊環境整治、各類補貼分配、集體資產管理等內容。主體和客體的新變化,導致鄉村治理面臨新困境,有人稱之為“老辦法不管用,新辦法不會用,硬辦法不能用,軟辦法不頂用”。破解這一困局,要靠自治、法治、德治三大機制的結合。未來自治的適用范圍是什么?法治的適用范圍是多少?德治的適用范圍是什么?這“三治”怎么結合?這些恐怕也是未來我們重新構造鄉村治理體制的時候要考慮的,也是十九大提出的一個重大改革課題。

    面向未來,我們要從這三個方面把農村改革進行到底。

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