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    趙樹凱:家庭承包制政策過程再探討
    作者:趙樹凱      時間:2018-09-14   來源:中國發展觀察
     

    家庭聯產承包責任制

    指農民以家庭為單位,向集體經濟組織(主要是村、組)承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。它是我國現階段農村的一項基本經濟制度。在農業生產中農戶作為一個相對獨立的經濟實體承包經營集體的土地和其他大型生產資料(一般做法是將土地等按人口或人勞比例分到農戶經營),按照合同規定自主地進行生產和經營。其經營收入除按合同規定上繳一小部分給集體及繳納國家稅金外,全部歸于農戶。集體作為發包方除進行必要的協調管理和經營某些工副業外,主要是為農戶提供生產服務。

    趙樹凱:家庭承包制政策過程再探討

    農業家庭承包制決策過程歷時三年,是農村改革最艱難、最關鍵的階段。1982年中央一號文件發布,標志政策爭執落幕。在確立農民自主選擇的政策原則之前,經歷了三種政策形態:“一刀切”政策是指對于包產到戶一律否定,持續時間從1978年12月到1980年9月; “切兩刀”政策是指分兩類地區, 即貧困地區可以搞,一般地區不要搞,持續時間從1980年9月到1981年3月;“切三刀”政策是指分三類地區,即貧困地區實行“包產到戶、包干到戶”,中間地區實行“統一經營、聯產到勞”,發達地區實行“專業承包、聯產計酬”,持續時間從1981年3月到1982年1月。不同意見的交鋒和演變,構成政策過程三個清晰階段。

    “一刀切”

    “一刀切”政策的持續時間是,從1978年12月十一屆三中全會通過《關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》,到1980年9月中央發布75號文件《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》。

    1978年12月,十一屆三中全會通過了《關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》和《農村人民公社工作條例(試行草案)》(以下簡稱《決定(草案)》和《條例》)。當時高層精神是,這兩個文件將指導未來二十年中國農村發展。《條例》規定了公社的體制框架,《決定(草案)》制定了加快農業發展的政策措施。總體來說, 《決定(草案)》體現了解放思想、放寬政策的精神,比起上半年還在堅持用學大寨來發展中國農業的思路有巨大突破。其中二十五項政策措施的第三條,主要強調人民公社“必須認真執行各盡所能、按勞分配的原則”。《決定(草案)》提出了“三個可以”,即“可以按定額記工分,可以按時記工分加評議,也可以在生產隊統一核算和分配的前提下,包工到作業組,聯系產量計算勞動報酬,實行超產獎勵”,但同時規定“兩個不許”, 即“不許分田單干,不許包產到戶。”

    在《決定(草案)》發布三個月后,1979年4月中央發出31號文件,重點是關于農業生產責任制問題,強調既要發揮集體經濟優越性,又要調動社員積極性。在指出“生產責任制形式必然多種多樣” 的同時,明確提出“三個不許”, 即:“不許包產到戶,不許劃小核算單位,一律不許分田單干”。

    31號文件針對“包產到戶”做了闡述:“包產到戶,是指把主要作物的全部農活由個人承擔,產量多少也全部由個人負責。它失去了集體勞動和統一經營的好處,即使還承認集體對生產資料的所有權, 承認集體統一核算和分配的必要性,但在否定統一經營這一點上, 本質上和分田單干沒有什么差別, 所以是一種倒退。搞了包產到戶、分田單干的地方,要積極引導農民重新組織起來。”(國家農業委員會辦公廳,1981)

    文件又加了一句話:“深山、偏僻地區的孤門獨戶,實行包產到戶,也應當許可”。有觀點認為, 這句話是在政策上為包產到戶開了個“口子”。客觀而論,其實不然。因為這句話為包產到戶限定的條件清楚而且苛刻,即“深山、偏僻地區的孤門獨戶”。這種情況屬于自然地理條件所決定,是不得不搞包產到戶的地方。時任副總理王任重在1980年1月農委會議上說: “山區零散戶,早就贊成包產到戶了”,從來都是允許的,并不是新政策。

    1979年9月,十一屆四中全會通過《關于加快農業發展若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。與《決定(草案)》比較,《決定》修改了“兩個不許”的表述—— “不許分田單干,除了某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外,也不要包產到戶”。(中共中央文獻研究室, 1992)新的表述語氣上有所緩和。

    1980年3月6日國家農委發出《全國農村人民公社經營管理會議紀要》,堅持了中央31號文件精神,指出:“會議對包產到戶問題展開了認真的討論,一致認為,就全局來說,應當按照中共中央《關于加快農業發展若干問題的決定》‘除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區交通不便的單家獨戶外,不要包產到戶’”。略有調整的是, 允許包產到戶的條件加了“某些副業生產的特殊需要”。

    1980年3 月, 杜潤生在《農村工作通訊》第3期發表文章,指出:“包產到戶不應作為方向去提倡。”“ 有人說, 既然副業可以包,為什么大田不可以包?道理就是因為,大田是主要作物,主要產量,主要收入,是農村經濟的主導部分。把這一部分社會主義經濟鞏固住,才能有條件地利用個體經濟的積極性。如果這部分也滑到個體經濟,那就全面成為個體經濟了。”“既然已經包產到戶,就和真正的集體分工協作前提下的責任制不一樣了,只要領導稍微放松點,背后的經濟力量就會促使它滑到單干的道路上去,最后非沖破集體不可。”文章進而闡述:“我們要把希望放在充分發揮集體經濟的優越性上去,改變生產條件,實現機械化。如果擴大包產到戶,就是背道而馳,搞不好還可能破壞公共財產。人心一散,各奔前程,集體經營沒有了,基本建設也不搞了, 科學種田也搞不起來了,農村的社會主義陣地就被破壞了。”

    1980年3月農委文件反對態度有所溫和,對已經出現的包產到戶表現出明顯寬容:“至于極少數集體經濟長期辦得不好、群眾生活很困難,自發包產到戶的,應當熱情幫助搞好生產,積極引導他們努力保持、并且逐步增加統一經營的內容,不要硬性扭轉,與群眾對立, 搞得既沒有社會主義積極性,也沒有個體積極性,生產反而下降。更不可搞批評斗爭。”從根本上講, 這個文件對于包產到戶的否定精神沒有變。

    “切兩刀”

    “切兩刀”政策是指:1980年9月中央75號文件做出關于包產到戶的新規定,即貧困地區可以搞,一般地區不要搞。

    75號文件先解釋做出規定的必要性:“當前,在一部分省區, 在干部和群眾中,對于是否實行包產到戶(包括包干到戶)的問題, 引起了廣泛的爭論。為了有利于工作,有利于生產,從政策上做出相應的規定是必要的”。“對于包產到戶應當區別不同地區,不同社隊采取不同的方針”。隨后指出,特定貧困地區可以搞包產到戶,一般地區不要搞。具體表述是:“在那些偏遠山區和貧困落后的地區,長期吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟的生產隊,群眾對集體喪失信心,因而要求包產到戶的,應當支持群眾的要求,可以包產到戶, 也可以包干到戶,并在一個較長的時間內保持穩定。”“在一般地區,集體經濟比較穩定,生產有所發展,現行的生產責任制群眾滿意或者經過改進可以使群眾滿意的, 就不要搞包產到戶。這些地方領導的主要精力應當放在如何把集體經濟進一步鞏固和發展。”至于“三靠”生產隊的劃分,文件指出: “上述不同地區如何劃分?由各省市自治區認真調查研究,按當地社隊的狀況確定”。按照國家農委內部估算,以農民人均年純收入五十元為標準,文件起草時(1980年9 月)可以包產到戶的貧困地區是大約1億人口。

    為什么只能貧困地區搞包產到戶?75號文件做了專門解釋,有發展方向的原因,也有現實條件的原因。表述是:“集體經濟是我國農業向現代化前進的不可動搖的目標。它具有個體經濟所不能比擬的優越性,這是二十多年來農業發展的歷史已經證明了的”。“現在, 經過了二十多年的努力,農村集體經濟在多數地方已經得到鞏固,農業集體化的方向已經為廣大農民所認識和擁護”,“在我國條件下, 不能設想可以在一家一戶的小農經濟的基礎上,建立起現代化的農業,可以實現較高的勞動生產率和商品率,可以使農村根本擺脫貧困和達到共同富裕。因此毫無疑問, 農業集體化的方向是正確的,是必須堅持的。”(中共中央文獻研究室,1992)

    75號文件關于“切兩刀”規定也表現出寬容和妥協。“已經實行包產到戶的,如果群眾不要求改變,就應允許繼續實行,然后根據情況的發展和群眾的要求,因勢利導,運用各種過渡形式進一步組織起來”。但同時,文件也表示不應該只用包產到戶解決困難社隊問題:“一部分地區長期困難和一部分社隊沒有辦好,原因是多方面的,不要限于用一種辦法去解決。”

    首先需要指出,75號文件第一次明確規定貧困地方可以包產到戶,突破了1979年31號文件“不許分田單干,也不要包產到戶”的規定,是重大進步。但同時必須指出,在這個文件中,針鋒相對的兩種政策意見都得到了反映,包產到戶、包干到戶的贊成者和反對者, 都可以從文件中找到依據。包產到戶在特定條件下被許可,在政治上、理論上依然被否定。

    75號文件是1980年9月各省市區第一書記座談會的結果,還有一個重要背景是鄧小平談話,主要是5月31日談話。這是聽取胡喬木、鄧力群匯報宣傳理論工作時談話的一部分。“農村政策放寬以后,一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶,效果很好,變化很快。安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶,增產幅度很大。‘鳳陽花鼓’中唱的那個鳳陽縣,絕大多數生產隊搞了大包干,也是一年翻身,改變面貌。”然后, 鄧小平針對當時的爭論談了看法:“有的同志擔心這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的。”為什么不必擔心呢? 鄧小平說:“ 我們總的方向是發展集體經濟。實行包產到戶的地方,經濟的主體現在也還是生產隊。”鄧小平進一步闡述: “這些地方將來會怎么樣呢?可以肯定,只要生產發展了,農村的社會分工和商品經濟發展了, 低水平的集體化就會發展到高水平的集體化,集體經濟不鞏固的也會鞏固起來。”仔細解讀,鄧小平的話一方面高度評價了包產到戶、包干到戶,另一方面依然肯定生產隊,肯定以生產隊為基礎的集體經濟。不僅總方向是集體經濟,而且實行了包產到戶的地方,還要堅持生產隊的主體地位,由生產隊來保證集體經濟的性質。實際上,后來包產到戶的發展迅速而徹底地瓦解了生產隊為基礎的集體經濟。

    關于鄧小平這次談話的作用, 萬里晚年說得相當客觀。一方面, 萬里強調這個談話對于包產到戶的巨大支持:“光我們給包產到戶上了戶口管什么用,沒有鄧小平的支持,上了戶口還可能被注銷的”。另一方面,萬里也指出談話作用的局限性,說:“5月31日,小平同志作了重要講話,熱情贊揚肥西和鳳陽的包產到戶。此后情況有了好轉,但還是吵吵嚷嚷,全國性的爭論并沒有停止,有些反對的人手里掌著權,他不同意你就干不成。” (中共中央文獻研究室,1992)

    鄧小平講話后全國性爭論并沒有停止,不少人還在反對,這是因為對談話內容本身不同意見者的理解各有側重,引用時也各取所需, 雙方各抓住一個要點。一方強調, 這個談話肯定包產到戶、包干到戶的增產效果很好,不必擔心,顯然是對包產到戶的重要支持;另一方強調,這個談話強調堅持以生產隊為主導,發展集體經濟是方向。尤其是鄧小平說“一些適宜搞包產到戶地方搞了包產到戶”,那么,具體政策問題則是,哪些地方適宜或者不適宜搞包產到戶?應該誰決定一個地方適宜或者不適宜包產到戶?以不同理解為基礎,兩種主張各執一端,繼續爭執。

    在鄧小平談話半月后,1980年6月19日,時任副總理趙紫陽給胡耀邦、萬里寫信:“我的看法是:第一,在那些困難、落后的地方,可以包產到戶;第二,在那些生產比較正常、集體經濟搞得比較好的地方,原則上不搞包產到戶(至于社隊的副業生產和多種經營,可以包給專業組、專業戶、專業工);第三,現在有些集體經濟搞得比較好的地方也搞了包產到戶的,允許進行實驗,經過一段兒時間看看結果如何。”(黃道霞,1992)在這封信中,還推薦了陜西省米脂縣孟家坪大隊實行專業承包的經驗材料,建議中央書記處會議研究這個問題。

    7月11日,胡耀邦在全國宣傳部長會議上講話, 也談了包產到戶:“中央不反對包產到戶。我們不要把包產到戶同單干混為一談,即使是單干,也不能把它同資本主義等同起來,不要一提到單干就認為是走資本主義道路。說單干就等于走資本主義道路, 這在理論上是錯誤的。”“在這個問題上還有一種誤解,就是把勞動方式(集體勞動或者分散勞動,伙干或單干)同所有制混為一談,認為搞社會主義什么事情都必須集體勞動,一起伙干。如果分散勞動, 一個人單獨干,就是單干戶,就是走資本主義道路。其實這完全是兩碼事。”(盛平,2007)胡耀邦還強調,不能說集體勞動就是社會主義優越性,奴隸社會就是集體勞動。胡耀邦用簡明扼要的語言,闡明了包產到戶與資本主義、社會主義無關,理論上相當徹底,具有很強的說服力。

    從全國來說,在鄧小平講話和75號文件之后,仍然有若干省(區)領導人不贊成包產到戶。時任黑龍江省委第一書記楊易辰在回憶錄中說:“在1980年11月的中共黑龍江省代表會上,我說‘為了調動積極性,搞責任制,而把集體經濟越縮越小,甚至縮到一家一戶,就會破壞集體經濟,這就是一種倒退’。”楊易辰還說:“當時和我們省委看法一致的省,據農業部《農業情況特刊》1980年12月10 日反映,有湖南、湖北、江蘇、浙江、福建、上海、山西、吉林等省市。”(楊易辰,1996)這些省的態度從吉林省委文件中可見一斑。1980年10月24日,中共吉林省委發出《關于加強農業生產責任制的幾點意見》,“我省集體經濟總的來說是鞏固和比較鞏固的,因此,就全省來說,不搞包產到戶”。對于75號文件明確指出可以包產到戶的貧困地區,吉林省委也不贊成包產到戶,而是要用另外辦法:“對于長期貧困的生產隊,要根據造成貧困的不同原因,可采取加強領導, 給予一定的經濟扶持,減少征購任務,實行因地種植,搞好多種經營,擴大一點自留地,搞好家庭副業等措施,加以解決。”(黃道霞,1992)

    1980年9月,國家農委《農村工作通訊》發表安徽省委第一書記張勁夫文章《一定要鞏固集體經濟, 發揮社員積極性》:“在生產發展,集體經濟搞得好的地方,不要提倡包產到戶”,“要堅決穩住, 只能到此為止,不能再擴大”, “今后的方向是在社隊統一領導下,搞專業隊、專業戶、專業工, 個人和集體掛上鉤”(張勁夫, 1980);12月,發表江西省委第一書記江渭清文章《提倡專業承包聯產計酬責任制》:“根據江西省的實際情況,我們堅持原則上不搞包產到戶。”“從生產責任制的具體形式看,專業聯產責任制比其他形式的責任制具有較多的、較明顯的優點,是比較適合當前農村生產發展情況的一種責任制”(江渭清, 1980)。

    作為主持文件起草的中央領導人,萬里對75號文件并不滿意,認為妥協太多。1981年7月18日,萬里在一次會議上指出:“75號文件有的地方給左的東西撐腰”“早就維持不住了,應該突破”。

    “切三刀”

    “切三刀”是當時農口部門流行說法,指落后地區、中間地區、先進地區實行三種不同類型生產責任制,即:困難地區實行“包產到戶、包干到戶”,中間地區實行“統一經營、聯產到勞”,發達地區實行“專業承包、聯產計酬”。

    1981年3月27日,中央辦公廳批轉下發杜潤生《關于農村經濟政策問題的一些意見》(國家農業委員會辦公廳,1981),標志著“切三刀”政策意見正式出臺,基本內容是:

    其一,困難地區實行包產到戶。杜潤生在報告中說:“困難地區實行包產到戶穩定幾年,大有好處。類似蘭考、東明這樣的貧困地區,全國大約有一億五千萬人口。退到包產到戶,搞它三五年,使這里的社隊轉變窮困面貌,使每個農民平均收入達到一百元上下(集體收入和家庭收入),并減輕國家每年返銷幾十億斤糧食的負擔,是完全可能的。包產到戶,特別是包干到戶這種形式,雖然帶有個體經營性質,但由于它是處在社會主義經濟條件下,不同于歷史上封建社會時期的小農經濟,今后一個時期還會有相當大的生產潛力可以發揮, 這是可以肯定的。”報告所說“退到包產到戶,穩定三到五年”,被理解為包產到戶是應對經濟困難的權宜之計。

    其二,中間地區實行“統一經營,聯產到勞”。“還有百分之五六十的社隊處于中間狀態,辦得不算好,包產到戶的出現,使這些社隊面臨新的挑戰。任其自流自發地大批搞包產到戶,可能引起生產關系動蕩,是不利的。為樹立與鞏固社會主義經濟成分的優勢, 如何改善這部分生產隊的勞動組織和報酬制度,是一個亟待解決的問題。”這段話解釋了為什么不贊成中間地區搞包產到戶,主要擔心是,“任其自流自發地大批搞包產到戶,可能引起生產關系動蕩,是不利的。”不利于“樹立和鞏固社會主義經濟成分的優勢”。

    什么是“統一經營,聯產到勞”?中間地區如何推行這種責任制?杜潤生在報告中用較大篇幅詳細介紹了河南省的做法,即“南陽經驗”。“河南省許多地區在中間狀態的社隊實行了一種‘統一經營、聯產到勞’生產責任制。以南陽縣金華公社曾莊大隊為例: 把棉田按勞力分包給社員(不按人口或只以一部分土地照顧人口), 叫責任區。定產量(產值),定質量,定費用,定獎罰(全獎全罰或按比例獎罰);統一計劃,統一耕種,統一供種子、農藥和化肥,統一核算和分配。凡適于分散操作的農活,包括育苗、下種、噴藥、施肥、除草、收打等,均由承包社員分別完成。”這種責任制的核心, 是堅持了生產隊的主體地位,即“四定”、“五統一”。

    其三,先進地區實行“專業承包、聯產計酬”責任制。“另有百分之二十五的社隊,生產力先進,多種經營有不同形式的發展, 集體經濟比較鞏固。這些社隊有條件逐步推廣去年中央75號文件所推薦的專業承包、聯產計酬的責任制。”75號文件的界定是:“專業承包聯產計酬責任制,就是生產隊統一經營的條件下,分工協作,擅長農業的勞動力,按能力大小分包耕地;擅長林牧副漁工商各業的勞動力,按能力大小分包各業;各業的包產,根據方便生產、有利經營的原則,分別到組、到勞力、到戶;生產過程的各項作業,生產隊宜統則統,宜分則分;包產部分統一分配,超產或減產分別獎懲;以合同形式確定下來當年或者幾年不變。”杜潤生在報告中解釋了這種責任制的優越性,是既可以滿足社員聯產計酬要求,調動個人積極性,也可以穩定生產隊主體地位, 發揮統一經營的優越性,人盡其才,物盡其用。

    嚴格來說,杜潤生報告的意見并不是政策,但在上世紀八十年代初期的政治背景下,這個報告經中央領導批示轉發全黨,就具備了政策文件的色彩。

    在整個1981年,尤其是上半年,“切三刀”成為政策主流。1981年4月5日,人民日報第一版頭條發表文章:“張勁夫、劉杰考察開封洛陽等地實行責任制情況后, 認為‘聯產到勞’有利發揮集體優越性和個人積極性,這種責任制有強大生命力和廣闊的發展前景,關鍵在加強領導,及時解決問題。” 文章說:“統一經營聯產到勞的責任制有兩個特點,一是既能充分發揮集體經濟的優越性,又能充分調動社員個人的積極性,由于它堅持‘三不變’(生產資料所有制不變,基本核算單位不便,按勞分配不變),‘四統一’(生產隊統一計劃種植,統一耕種,統一投資, 統一管理使用牲畜、大中型農機具和水利設施),能夠科學地組織利用和發展現有生產力,更好地發揮集體經濟的優越性”,“二是適應性廣,這種形式的責任制,不僅經濟水平處于中間狀態的生產隊可以采用,經濟水平偏低的生產隊采用后效果也很好,向更高形式的專業承包聯產發展也比較自然順當。” (李海濤、戴德義、張勁夫、劉杰,1981)一些地方領導傾注了很大精力推行“切三刀”政策。

    高層關于“切三刀”政策的意見并不一致。1981年6月,萬里安排中央書記處研究室張廣友寫文章, 先在范圍較小的內部刊物上刊登, 再轉發到縣級內參,后公開發表在8 月4日《人民日報》第二版。文章指出:“確定責任制形式既不能搞一刀切,也不能切三刀。那么,究竟根據什么來確定責任制形式呢?從大家的匯報來看,概括起來有兩點: 一是從實際出發,因地制宜,適合哪種形式就采用哪種形式;二是把選擇責任制的權力交給群眾,尊重群眾的自主權,由群眾自己決定, 不能由領導硬性規定,或搞包辦代替,更不應當瞎指揮。”“不少同志談到,從一種責任制形式改為另一種形式的責任制時,如果是領導硬叫改的,群眾就認為是政策變了, 如果是群眾主動去改的,則認為是完備了。這說明,確定責任制形式,必須充分發揚民主,由群眾自己來決定。”(張廣友,2007)

    根據7月31日胡耀邦批示,在萬里直接領導下,國家農委開始起草新文件,于1982年1月作為一號文件發出。文件指出:“目前實行的各種責任制,包括小段包工定額計酬, 專業承包聯產計酬,聯產到勞,包產到戶、到組,包干到戶、到組等等,都是社會主義集體經濟的生產責任制。無論采取什么形式,只要群眾不要求改變,就不要變動。” 由此,“ 包產到戶” 、“ 包干到戶”獲得同其他形式生產責任制同等地位,農民可以根據自己意愿自主選擇。

    從根本上說,“切兩刀”“切三刀”的政策禁區是為農民所沖破, 農民是結束“切三刀”政策的根本力量。“切三刀”政策主體形態即“統一經營、聯產到勞”,一段時間內曾被若干中央及地方領導人積極推崇和大力倡導。但是,在1981 年夏天農委大規模調查發現,農民普遍反對,基層干部很不適應。當上層還在倡導“統一經營、聯產到勞”時,包產到戶、包干到戶銳不可當,一發而不可收拾,擴展之快超出了人們預期,表現出橫掃南北、一統天下的強勁勢頭。10月上旬中央農村工作會議召開時,預計當年包干到戶超過50%。而“切三刀”政策設想中,包產到戶、包干到戶限定在20%左右。在年度中央農村工作會議上,各省紛紛反映“切三刀”無法維持。

    農業家庭承包制的決策過程, 是兩種政策主張不斷爭執的過程。爭執的核心問題,是發揮集體優越性和調動農民積極性的關系。“一刀切”否定包產到戶,無視農民積極性,企圖用空想的“集體優越性”來改造農民;“切兩刀”和“切三刀”的政策主張,設想既發揮集體經濟優越性,也調動農民積極性,從而調和人民公社體制與農民的矛盾,依然具有濃厚的空想色彩。實際上,“集體經濟優越性” 不能與農民積極性相提并論。農民積極性是根本性的,離開農民的積極性,集體經濟優越性則成為無本之木。要發揮農民積極性,最重要的是保障農民選擇權利,尊重農民首創精神。

    作者系國務院發展研究中心信息中心主任、研究員

    轉自: 《中國發展觀察》 2018年第16期

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