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    秦晖:强调农民地权,限制“圈地运动”
    作者:秦晖      时间:2008-12-01   来源:《绿叶》2008年第11期
     

      摘要:新农村建设、城市化疾进?#24576;?#30340;地权问题,其实质不在于“公私?#20445;?#32780;在于“官民”。由于官民之间缺少委托代理机制,权责不对应,致使农民连土地使用权都不能保证,这导?#38534;?#22280;地运动”的?#26377;?#21457;展。以维护农民权利为核心?#24179;?#22320;权改革,尊重农民的土地使用权并部分地承认其土地所有权,这一改革虽然应该慎重,但却不宜久拖。

      一、地权应当归农

      新农村建设的一个核心内容?#25250;?#22823;公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事,但由于体制的制约却往往发生权责颠倒,把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权,于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了?#20445;?#35201;求重建这种“约束机制?#20445;?#26377;的地方明?#20998;甘尽?#35201;采取强制措施,确保新农村建设工作得?#36816;?#21033;进行”。结果在这些地方,新农村建设往往变成一场“收地拆房运动?#20445;?#36825;导致近年来一直存在的土地制?#26085;?#35770;出现两极化的趋势:一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁;另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变?#20013;?#25215;包制,在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。

      其实,土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体?#20498;?#20110;产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么?#25250;?#30334;姓根据结社权?#26434;?#32467;成的民间性集体,要么是身份性或强制性的官办集体,所以地权问题的实质不在于“公私?#20445;?#32780;在于“官民”。

      归根结底,掌握地权的不?#25250;?#30334;姓(农民),就是官府(官员)。如果农民有结社权,可以?#26434;?#32467;成集体,那么土地归农户还是归这种集体,并没有原则上的区别(在国外民法中它们都算私?#26657;?#21363;使有区别,农民?#32422;閡部?#20197;作出选择,而无须他人?#21163;?#20195;庖。但如果农民并无结社权,那么土地归农户还是归官办集体,实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么,从有利于农民的角度讲,从对农民多予少取的角度讲,地权是归农民(农户或民间性集体)好,还是归官员(官府或官办集体)好,难道还有疑问吗?

      如今有人极力强调土地是“最后保障?#20445;?#23545;农民非常重要;他们要?#23458;?#22320;养老,因此不能把地权交给他们,以免被他们挥霍掉了,失去保障。?#20197;?#32463;指出,?#36816;?#35859;“社会保障不能私有”为理由反对地权归农,是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可?#22253;?#22842;个人权利?#20445;?#26159;很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由,剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员,认为这样能使农民更有“保障?#20445;?#36825;不是荒谬至极吗?

      当然,农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命,或者为了供孩子读书,农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权,农民?#20849;?#21487;能得?#35282;?#23454;的基本保障,却不能说明没有地权或把地权交给官府,他们反而就有了这种保障。说穿了,所谓以土地保障代替社会保障,就是说在没有社会保障的情况下,有地权的农民百般无奈还可以卖地救命,而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地?#20154;潰?#28982;而,令人难以置信的是,这些情况在有些人?#25250;?#19981;是督促政府承担义务建立社会保障的理由,反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由!据说正是因为农民可能忍痛变卖家产,所?#21592;?#39035;剥夺他们仅有的这点权利!因为农民没有享受保障的权利,你就要连他处置?#32422;?#23478;产的权利也剥夺,权利与义务的颠倒,何以如斯而极?

      当然还有第三种可能,?#30830;?#20108;流子挥霍土地,亦非因无保障?#40644;?#21334;地,而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金(包括抵押与买卖)。随着农村经济水平的提升,这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善,这种趋势会更?#29992;?#26174;。然而这?#20013;?#36136;的土地交易属于一般要素市场,更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所?#25285;?#22320;权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民,那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢?总之,逻辑上可能的一切情况下,地权归农都比地权归官更有利于农民,或者说更无害于农民。

      二、地权问题的根本症结

      尽管如此,我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在,在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌;而且在地权问题上,农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利,?#19981;?#26377;待争取。比如,一些为农民呼吁地权的人提出:应当从农民的土地使用权“30年不变”的?#20449;?#20877;进一步,实行所谓“永佃制?#20445;?#32473;予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的,但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定,但问题是,它的前提——农民如今已经有了30年的使用权,现在只要继续延长——存在吗?我?#24378;?#21040;农民在“使用着”他们耕作的土地,但这是否表明他们拥有“使用权”呢?

      就地权而言,?#28304;?#26377;了农业,也就有了土地的使用者,但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地,佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的,这个权利受到租佃契约的保护。这?#21046;踉纪?#24120;规定土地使用权的期限,以及佃农为取得此种权利所应承担的义务(交纳地租)。一般地讲,在典型的租佃制(亦即排除了农奴制因素的、?#30475;?#22312;契约基础上成立的?#26434;?#31199;佃制)下,佃户的土地使用权是有保障的,即在契约规定的佃期内,只要佃户履行了契约规定的义务,地主就不能违约收回土地、赶走佃户。

      由此可见,永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重,亦?#27425;?#35770;租期长短,只要在期限内田主就不能夺佃;而佃户在此期限内可以?#26434;?#20351;用土地(例如他可以转交他人耕作,而?#32422;?#21435;打工经商)。应当?#25285;?#33021;否做到这一点是区分有无使用权的标?#36857;?#20063;是区分?#26434;?#20291;农和农奴的标准。只有承认使用权的存在,亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利,而不是当作召之即来挥之即去的农奴,才有可能把这种土地使用权逐渐延长,以至达到永佃。

      然而,今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗?如果?#30340;埽?#37027;么这?#36136;?#29992;权的期限是多久呢?许多人认为就是文件中常说的“30年?#20445;?#28982;而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面,?#20013;小?#20013;华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年?#20445;?#20294;并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权,而其后又有“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行?#23454;?#35843;整”的说法。于是在许多地方,土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变,亦即30年不搞集体化,至于具体让你承包某块土地多久则?#24378;?#21464;的。还有人解释?#25285;?#25152;谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分,但不排除进行?#23454;?#35843;整。总之,有权者要拿走你的土地,在?#20013;?#27861;规中他完全可以解释得通。

      还有些学者甚至从理论上证明?#26680;?#26377;权是上位权,使用权是下位权,故“使用权服从所有权?#20445;?#21482;要所有者愿意,就可?#22253;?#20351;用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知?#26680;?#35859;“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲,使用权固然是来源于所有权(不是所有者也未经所有者同意,使用者是无法取得使用权的),但它既经所有者同意转让,就成为独立的权利,而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、?#25105;?#25749;毁契约、?#36816;?#26377;者的名义随时收回土地,那实际上就不仅否认了农民的土地产权(所有权),而且否认了农民的佃权(使用权);不仅不把农民当成独立所有者,甚至没把农民当成佃户,而?#21069;?#20892;民当成农奴了!

      另一方面,在现实生活中,农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整,转为非农业用途,无论是公益性建设还是开发商的赢利项目,基本都?#21069;础?#24449;地?#20445;ā?#22303;地征收征用?#20445;?#30340;模式进行。既无需向农民购取土地所有权,?#21442;?#38656;向农民购取土地使用权。如今看来,农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走,佃权没有保障,永佃又从何谈起,更不用说争当自耕农了。由此可见,地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制?#36857;?#22240;而农民的权利,无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的,纸面上许诺了的还是没许诺的,都得不到尊重和保护。

      三、强调农民地权,限制“圈地运动”

      ?#20197;?#32463;指出,如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农,但理由却截然相反:理论家说地权?#36824;?#20892;,农民就容易失去土地;而官员则说地权?#36824;?#20892;,就很难再把农民从土地上赶走——因此也就搞不成“圈地运动”了。

      的确,要说绝对的土地私有权有弊病的话,那决不是什么农民?#26434;?#21334;地会造成“土地兼并”和“无地则反?#20445;?#32780;是相反,由于土地私有条件下农民难?#21592;?#36214;走,一些特殊区位的地权私有如果绝对化,确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因如此,如今所有发达的市场经济国家、所有承认土地私有制的国家,对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制多,而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的,西方政府也?#24378;?#20197;征地的,亦即在以合理价格达不成购地协议时,国家为公益可以行使最终定价权,以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下,他们行使这种权力的制约条件极为严格,甚至可?#36816;岛?#33499;刻。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。但在我们这里就是另一回事了,所以?#20197;担?#38480;制农民地权如果说有理由,也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下,地权归农就应该?#20219;?#26041;的条件下更有必要,或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方,肯定是利更多、弊更少。

      应该?#25285;?#38543;着税费改革后土地问题的尖锐化,中央政府和国家领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革,号称“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限?#20445;?#22312;限制官商勾结损害国家利益方面应当说?#20146;?#29992;不小。“8·31大限”以后,土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整“补偿费”。这既是因为两年来几次?#22270;?#24449;地引起重大事件的刺激,也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。面对地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”?#32570;?#30456;圈地策略,中央又连续出手,于2006?#26198;?#20986;地政部门?#25353;?#30452;管理?#20445;?007年出台“土地?#35762;臁?#21046;,这些新动向?#30452;怀?#20026;“土地改革”。

      我是赞成地政垂直化的,因为它有助于国土整治。可是地政“中央集权”虽有利于国土整治,但是否有利于维护农民权益?这在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。1994年财政中央集权,众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处?#22330;?#22914;今乡镇上的“七所八?#23613;鋇背?#37117;是垂直化改革的结果,现在却被认为是?#21462;?#22235;套班子”更难对付的汲取机器。“块块”可能坑农,“条条?#26412;?#19981;会坑农或者坑农更甚?

      因此,根本的问题在于:中国?#20013;?#20307;制?#38534;?#23448;民”之间缺少委托代理机制,权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题,但政府聚敛的危害更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”以及追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的?#29616;?#21361;害,远甚于官员个人贪污;而这些做法导致的“圈地运动?#20445;?#26356;不是制止(如果能制止的话)受贿批地就能够遏?#39057;?#20303;的。只要“地权归官不归农,政府圈地即圈钱”的状况不变,要求它?#32422;?#30417;督?#32422;骸⒆约?#20005;格控制?#32422;海?#36825;是不可能的。

      其实,工业化、城市化要用地是不可避免的?#38534;?#22303;地政策的目的不是不占地,从根?#26087;?#35762;也不是为了少占地,而是为了:(1)从全局利益看尽量提高用地效率,改善国土整治;(2)在这?#36824;?#31243;中维护涉地各方的权益,消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革,而后一点只能寄望于农民权利的保障。

      中国土地问题的?#29616;?#24615;,?#20849;?#22312;于耕地减少的趋势无法扭转(搞工业化就难免如此),农民的分化不断加剧(市场经济是难免有分化的),而在于这?#36136;?#22320;和分化的性质恶劣,无论?#30001;?#20250;主义还是从?#26434;?#20027;义的角度讲,?#32426;?#20840;没有说得过去的理由。人们以防止兼并为理由拒绝地权归农,但在地权不归农的情况下兼并却愈演愈烈,等?#20132;?#37325;难返之后再考虑地权改革,地权归农的操作难度就更大,引起社会震动的风险?#19981;?#22686;加。我们应该避免这种恶性循环。

      四、以维护农民权利为核心,?#24179;?#22320;权改革

      我认为今天农民问题的关键是:农民的数量要减少,农民的权利要提高。农民权利提高的一个主要标尺是土地问题;农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少,很大程度上也取决于土地问题。

      土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制?#20445;?#25105;在一定程度上同意这个说法。私有制有各种各样,我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言,在起点平?#28982;?#30784;上形成的农民土地所有制,我认为没有理由反对。同样,我认为也应该“慎言集体?#20445;?#20892;民行使?#26434;?#32467;社权而形成的自治集体,如农会、合作社及股份制联合体之类,当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体?#20445;?#24448;往是农民权利的损害者,的确是“慎言”的好。

      土地私有制的真正弊病,就是私有权如果绝对化,可能会妨碍公益建设和国土整治。因此,对私有地权的公共干预多于其他产权,这在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益,需要以政治民主来保证。而在没有这种保证,因而权力不受制约的情况下,地权归农就更为重要、不可或缺,其可能的弊病只会更小,不会更大;而地权归官的害处绝对是更大,不会更小。

      目前中国农民的地权不仅?#23545;?#25199;不上什么绝对化,而且达不到起码的要求:不仅谈不上所有权,而且使用权也往往有名无实。农民只是在别人的特许?#38534;?#20351;用着”土地,不仅没有产权,而?#19994;?#26435;也很不可靠;不要说永佃,就是有限佃期?#21442;?#27861;保证。这样的地权状况不要说经济上达?#20132;?#26497;的土地资源优化配置很难,就是政治上达到消极的防危机配置?#19981;?#24456;勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。?#20197;倒?#22312;农业时代,土地问题其实并非中国的主要乱源;而在如今的非农业时代,土地问题却倒成了最大的不稳定因素之一。

      因此,保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已承认允诺的权利,应当尽快落实。例如农民的土地使用权应该得?#35282;?#23454;尊重,需要从农民手中得到使用权的有关方面,应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权,那么他们应当向农民购买其中的30年,再向政府购买其余的60年——不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民,而是两者都应该遵循合意原则,像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样,作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征,那就要在民主与法治的基础上(而不是仅凭官员意志)充分证明该项用地的公益性。否则,只有在农民的使用权期满后才能征用——?#25302;?#31199;约期满后地主才能易佃一样。

      在商业性开发上,向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民(主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民)获得的卖地收益过高,可以开征地价累进税,那也比?#22270;?#24378;征土地要好。即便是公益性开发,也没有理由拿农民做牺牲。公益也是利益,利益应当摆平,把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权,这种限制则应当与“公权力”?#26087;?#30340;公共性(民主性)相对应,以防止其为?#25215;?#24378;势利益集团所用。

      所以,地权改革?#30340;?#24456;难,说易其实也很易,它与其说需要政府做很多事,不如说恰恰是省了政府很多事?#26680;?#21482;要切实尊重已?#24576;?#35748;的农民土地使用权,就是大大?#40644;?#20102;。进一步地,至少在农地方面,应?#32972;?#35748;农民的土地所有权(在土地农转非问题上,农民也应当有受限的所有权)。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权,可以因地制宜,让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否,地权必须归集体而且必须归官办(即行政性)集体的规定应当打破。过去因为这种规定,导致征地款堂而?#25163;?#22320;被集体官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。现在,在确认地款归农之后,应该是承认地权归农的时候了。

      农民应该有权选择“集体所有”还是“农户所有”。选择“农户所有”的以后还可以联合起来,选择“集体所有”的也应当留有退出机制。如果选择农户所?#26657;?#20063;应该让他们选择实现的方式:是承认现状呢,还是“调整一次,然后稳定?#20445;?#26080;论哪种办法,本来都不难操作,这种调整在?#20013;?#22303;地制度中也是有规定的,在现状离平等起点不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况?#20013;?#19979;去,未来权力兼并导致既成事?#23707;?#23601;很麻烦了,所以改革虽然应该慎重,但却不宜久拖。

      -----------------------------------------------------------------------------

      * 秦晖,清华大学人文社会科学学院历史系教授。研究方向?#21644;?#22320;制度史与农民战争史,农民学,改革与现代化研究。代表作品:《农民中国》、《传统十论》、《十年沧桑?#36820;取?br /> 

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