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    秦晖:城市化与贫民权利
    ——近代各国都市下层社区变迁史
    作者:秦晖      时间:2008-04-17   来源:南方都市报
     

    都市化过程中出现大量城市新移民,如何让他们在城市住下来,最终融入城?#26657;?#22312;民主时代,或者?#24066;?#36139;民?#30333;杂傘?#35299;决住房而容忍“贫民窟?#20445;?#25110;者以福利国家方式消除贫民窟,成为两种基本选择,而普遍趋势?#20146;杂?#19982;福利兼?#26657;?#23613;管这些做法各有利弊,但今天的共识是:既不给?#26434;?#20063;不给福利的做法已为人道的底线所不容。

    真问题并非“贫民窟”而是拆毁“贫民窟”

    我国自改革开放以来,出现了前所未有的城市化高潮。最近我们经常听到这样一种言论,一亿四千万农民工进城,却没有出现“贫民窟?#20445;?#21019;造了举世唯一的“奇迹”。可是接下来我觉得他就应该解释,这些人没有住在贫民窟,?#20146;?#22312;哪呢?所有讲奇迹的人都回避了这个问题。

    这些进城的农民工,他们是不是在城市买了商品房呢?#25239;?#35745;很少。是不?#20146;?#36827;了国家提供的福利房呢?好像也没听说过。是不是他?#20146;?#24049;盖了一些棚户呢?好像也没有。那他们?#38477;?#21435;?#22235;?#37324;,是上了天还是入了地?

    现在某些人批评贫民窟,已经很少再说当代西方发达国家了,因为这些国家的贫民区,至少在建筑景观上都是很漂亮的,而棚户式的贫民窟,大概只能在发展中国家看到了。于是,这些人就说,你看印度的贫民窟多糟糕、拉美的贫民窟多糟糕,而且说这些都?#20146;时?#20027;义或新?#26434;?#20027;义的恶果。

    这些人关于?#26102;?#20027;义造成贫民窟的理论,在19世纪恰恰是马克思主义者曾经严厉批评过的。恩格斯在《论住宅问题》一文中说道:穷人“一般总?#20146;?#22312;恶劣的、拥挤的、不卫生的住宅中?#20445;?#36825;“不是现代(按:指?#26102;?#20027;义)特有的现象;它甚至也不是现代无产阶?#23545;?#21463;的一种和以前一切被压迫阶级的痛苦不同的特有的痛苦;相反,它几乎是同等地伤害到一切时代的一切被压迫阶级”。

    换言之,“贫民窟?#36744;?#38750;马克思恩格斯们批判的?#30333;时?#20027;义社会”所独有。而“现代”真正特殊的问题是:城市主城区穷人“本来就很恶劣的居住条件”?#21442;?#27861;维持了。由于经济的快速发展,大城市主城区的地价飙升,于是很多人盯住了这一块地皮,认为在这一块地皮上盖低档住房很不合算,千方百计要把城市中心区的穷人赶走,然后盖一系列豪华的建筑。恩格斯说,这才?#20146;时?#20027;义时代的真正问题。对此,我们不妨以老?#35889;时?#20027;义国家法国首都巴黎做个案例考察。

    法国的奥斯曼“大拆迁”

    在没有迁徙?#26434;?#30340;中世纪,巴黎是没有“贫民窟”的。法国大革命后国民有了迁徙?#26434;桑?#36801;入巴黎的“进城农民”大增。尤其是复辟时期、七月王朝与第二帝国时期法国工业化加快,城市也加速扩张。1800-1860年间,巴黎人口从58万增至170万,即三倍于前。贫寒的新移民见缝插针,在昔日的峨峨“皇都”里“私搭乱建?#20445;?#21152;上?#35270;?#36139;寒租户需求的廉租私房大量出现。于是在市内的西、北、东三面都出现了“贫民窟”。这些街区不仅不?#25226;?#35266;?#20445;?#32780;且使与之为邻的达官贵人感到不舒服。加之自大革命起在“无套裤汉”的抗争遗风之下,贫民区被视为“起义”的渊薮。尽管激进思想并非发源于贫民区,但在某些人看来,从1789到1848年,“捣乱者”每隔若干年就在?#25250;?#31446;起街垒路障,而狭窄的街巷使镇压者的大炮难以到达。所以,?#25345;?#32773;对这些“贫民窟”深感头疼。但在革命后“民权”的保护下他们无可奈何。

    机会终于来了,这就是1852年拿破仑三世颠覆共和、?#25351;?#24093;制后,政治出现专制化趋势,民权被?#29616;?#21066;弱。在此背景下皇帝实行“警长治城?#20445;?#20110;1853年将其心腹、巴黎警察局长奥斯曼伯爵升为塞纳省省长和巴黎市长,授命他清理贫民区。

    奥斯曼权势巨大,他动用国家权力强制性地成片拆迁,据说他“将?#32972;?#25353;在城市地图上,穿过中世纪巴黎拥挤狭窄的街道画出条条直线,创造出了新的城市形式。他?#21697;?#19968;切挡道的东西,让路给林荫大道”。17年内,城市中43%的房屋被强制拆除,“有效地清理了贫民区”。在此期间,第二帝国通过提高税收投入了巨资,为打造奥斯曼的“新巴黎?#34987;?#20102;25亿法郎,而这个时期国家每年?#26222;?#24635;支出不过14亿-23亿法郎。奥斯曼以其对民权的蔑视而?#24576;?#20026;“凯旋了的万代主义”。

    奥斯曼不仅手段强硬,而且生财有道,他使用政府的暴力帮助开发商赶走贫民,规定开发商建造的豪华“新巴黎”房产由投资者特许经营,并以政府的垄断权力保证他们能在短期内收回投资并得到足?#26434;?#20154;的利润,但特许期满后房产必须归政府所有。于是政商合作发财,帝国基建-?#26222;?#37096;门的不少官员借之也大捞一?#36873;?#32780;被驱赶的穷人所得补偿很少,奥斯曼的改造对他们完全是一场灾?#36873;?

    奥斯曼之后的?#30333;杂?#25286;迁时代”

    不过,奥斯曼现象不仅是在民主国家中很少见到,即使在法国,也就是那二十年的一个特殊现象。奥斯曼以后,巴黎的城市改造仍然在进?#26657;?#20294;它的原则以及相应造成的城市风貌,就和奥斯曼时代有了很大的不同。在共和民主时期,城市改造基?#26087;?#36981;循两条原则:商业性拆迁,遵循?#26434;?#20132;易原则;公益性拆迁,遵循民主决策原则。

    所谓民主决策,是指一个项目如果是公益性质的,那么首先要通过民主程序来确定,要经过议会讨论、舆论论证等等,最终达成共识,建还是不建。如果建,那么第二个程序就?#20146;杂?#20132;易的尝试,尽管是公益项目,能够做?#26434;?#20132;易也要尽量做?#26434;?#20132;易。如果在第二个程序遇到问题,有人漫天要价,怎么办?那有第三个程序,就是由中立的资产评估机构来财产评估。如果这个评估的价格,拆迁户仍然不能接受,仍然是漫天叫价,那怎么办呢?第四个程序就是要有替代方案的论证。如果替代方案论证也认为不?#26657;?#20844;益必须要这个地方,那么在走完这些程序以后,可?#20801;?#34892;国家最终定价,按照公平、合理的价格来给予拆迁补偿。这个过程相当复杂,不是哪个领?#23478;慌哪?#29916;就能够做得出来的。

    奥斯曼以后的巴黎城市拆迁和改造更加重视贫民的权利,一方面,政府不能强行驱赶他们,另外一个方面,反而有越来越多的责?#25105;?#20026;穷人提供服务。这是民主国家的两个发展趋势,权力越来越受限制,责任越来越可问责,也就是说,政府想做就能做的事越来越少,政府不想做也得做的事越来越多。政府不想做也得做的是什么呢?那就?#21069;?#21161;穷人。这就涉及到贫民区、简陋住房的改造问题。这些相关问题等我介绍完另外?#29238;?#22269;家的贫民窟情况后,再作介绍。

    南非索韦?#26657;?#38548;离型贫民窟

    南非的一些城市比如?#24049;?#20869;斯堡在1994年废除种族隔离制度以前是很漂亮、很安静、很整洁、治安也很好的,但前提是不?#24049;?#20154;进来。可是,白人?#20013;?#35201;黑人给他们打工,又不想给他们提供福利房,怎么办?南?#21069;?#20154;想到了一个办法,就是在城郊划一大片地方,让黑人自己在?#25250;?#30422;房,这就是索韦托贫民窟的来历。到1980年,索韦托已经发展到160万人口,?#20173;己?#20869;斯堡主城区的人口还要多。这两个地方紧挨着,但却是天壤之别,如果说?#24049;?#20869;斯堡是天堂,那索韦托就是地狱。

    索韦托可?#36816;?#26159;黑人的伤心地,但在1994年种族隔离制度废除以后,情况发生了很大的改变。今天我?#24378;?#21040;索韦托不再是地狱,而?#24049;?#20869;斯堡也不再是天堂,黑人开始大量地移居?#24049;?#20869;斯堡,开始盖起一些不是太漂亮的房子。

    虽然现在很多人对于这种状况不满,但在索韦托?#37096;?#20197;看到很乐观的景象。因为索韦托的房子虽然还是不怎么样,但已比上世纪60年代好很多了,而且索韦托的公共设施这些年也发生了很大的变化。在索韦托有一个很有意思的现象,当地有一个据说是非洲最大的公共汽车站,每到圣诞节(相当于我们的春节),就会出现大量的人涌到这个公共汽车站坐车回家过年。不过,这?#24535;?#35266;和中国似曾相识又有很大的不同,就是那些回家过年的人,基?#26087;鮮强?#22269;的外籍劳工。因为南非本国的黑人劳工,一般来讲都是全家住在?#40644;穡?#23613;管索韦托的条件不是很好,但至少他们?#24378;?#20197;在?#25250;?#36807;正常的家庭生活,也就不存在回家过年的问题。

    尽管现在的?#24049;?#20869;斯堡变得比以前脏?#20063;?#20102;,治安也比以前糟糕了,但人们普遍还是认为现在比过去有了很大的进步,在?#24049;?#20869;斯堡市中心有一个曼德拉广场,就是为了纪念废除种族隔离制度给他们带来的进步。当然,南非现在面临的问题?#19981;?#26377;很多,但南非人绝不会用?#25351;?#31181;族隔离的办法来解决问题。

    今日第三世界都市的贫民窟 

    (1)印度贫民窟的来历

    在殖民时代,由于英国人的“城管”相对较严,尽管当时的印度农民远比现在更贫困,但印度大城市中的贫民窟并不多。独立后印度实行民主制度,对穷人迁徙限制放宽,大城市不可能“贫民与狗不得入内?#20445;?#20110;是农民进城的过程加速。

    同时,上世纪90年代以前印度“政治学英国,经济学苏联?#20445;?#25919;治上不仅搞民主而?#39029;?#35748;公民迁徙?#26434;?#26435;利,经济上却实行“马哈拉?#24403;人?#31038;会主义?#20445;?#34987;当时苏联定义为“走?#20146;时?#20027;义发展道路的国家”。这种体制虽然也号称民主社会主义,然而却不是学瑞典搞福利国家、二次分配,而是学苏联以国家?#26222;?#25237;资搞了许多大型国有企业实行“计划经济?#20445;?#36825;样一来,用于社会保障的钱便?#29616;?#19981;足。名义上尽管国家对公民的教育与卫生承担责任,但实际上除了左派执政的一些邦外,那时印度多数邦中的乡村公立医疗与教育网点量少、质差、经费?#20445;?#32780;大城市里对穷人的保障就要好些,虽没有发达国家那种住房福利,教育、卫生条件还是远比农村强。在迁徙?#26434;?#29366;态下,这更加速了乡村中最穷的那部?#24535;?#27665;迁入城市。

    而另一方面,这种“社会主义”的国家垄断也导致民营中小企业发?#20849;?#36275;,难以做到充?#24535;?#19994;,进城人口中相当一部分难以脱贫。尽管他们并不比进城以前更穷,但在现代化大城市中,他们的棚户区的?#21453;?#30446;惊心。这些因素的综合,便使得印度在独立后的几十年内都市贫民窟大为扩张。

    (2)拉美贫民窟现象:开发商给穷人让路

    中国人到拉美,往往会觉得有些事情不可?#23478;椋?#27604;如经常可以看到一些靠近市中心的地方,都是大片大片的贫民窟,而房地产商往往在一些条件很差的地方,比如50多度的陡坡,搞商品房开发。于是中国人很惊奇,这么好的地方你们怎么不圈呢?拉美的开发商会瞪眼睛回答,你们真是有本事啊,怎么能够把他们搞走?

    其实,拉美的城市周围也有圈地运动,可这不是政府圈老百姓的地,而?#25250;?#30334;姓圈政府的地:一帮进城农民,进城后要找地方盖房子,于是找一块政府公地拉起一道铁丝网,自己盖起了房子,政府说这是违章建筑,但整个社会的舆论都是支持他们的,折腾了半天,政府也就说,算了算了。比如BOSCO合作社区就是这样的,百?#29031;?#20102;官家的地。

    我觉得拉美的贫民窟,有一点?#35753;?#22269;好,那就是他们的组织性要?#35753;?#22269;强,他们往往有的是从农村整村地往城里迁,保持了农村里原有的人际关系,社交活动也比较多,像我看到的BOSCO,他们就组织起来自己盖了一些房子,都是二居室的,很简陋。他们是穷人,而且进城的年限不过是五年十年,基?#26087;?#26159;来自山区的印第安人。但是这些房子最大的好处就是特别便宜,为什么便?#22235;兀客?#22320;是圈来的,也没有开发商的利润,基?#26087;鮮亲?#24049;合作盖房,成本就是建筑材料,据说这样一套房子才2000多美元。

    民主福利国家的贫民区改造

    前面提到,在奥斯曼时代,巴黎虽然大拆大建,建立了很多豪华建筑,但基?#26087;?#27809;给穷人盖什么房子。但到了民主共和时期,这种现象就有了很大的变化,尤其是从二战前到战后,一直到上世纪60年代,法国先是在巴黎周边贫民区比较集中的地方,比如伊夫里、苏瓦希、楠泰尔等地,建立了以高层廉租为特征的第二代福利房。这种福利房引起了很多的批评,尤其是来自左派的批评,他们认为给穷人盖的房子还是不够好,建筑密度太高、绿地太少、居住太拥挤,人们在里面缺少自尊心。在这种批评下,到了上世纪80年代以后,法国开始大量兴建所?#38477;?#19977;代福利房,也就是以低楼层、低建筑密度,绿地和公共设施配套齐全的街区为主。

    那么,什么是福利房呢?福利房有两个特征,第一是由政府的房政部门面向全社会盖的,而不是像我国那种各单位给自己内部人盖的。第二就是它的分配标?#36857;?#21807;一的分配条件就是贫困(低收入)。西方国家形形色色,有左派掌权的福利国家,有?#36951;?#25484;权的?#26434;?#25918;任国家,福利房覆盖面也有很大的差别,但都有一个共同点,那就是福利都是从最穷的人开?#20960;?#30422;的,从来不是从最富的人开?#20960;?#30422;的。

    中国?#26696;?#31119;利”住房制度

    由政府房政部?#21028;?#24314;,以贫困(低收入)为唯一分配条件。此种制度在西方普遍,在剧变前一些东欧国家也有。但我国从未有过。国共鼎革初,政府曾把一些没收房交由房政部门安置社会贫民,但从未新建此种住房。此后用房政经费维修旧房?#20197;?#19981;足。国家的住房建设?#24335;?#37117;拨给“单位?#20445;?#25353;?#26696;?#31119;利”原则实行“单位分配制?#20445;?#26377;特权的“好单位”收入高房子更好,无特权的?#23433;?#21333;位”收入低住房差(往往无房)。在单位内部同样按?#26696;?#31119;利”原则:官大工资高,“住房待遇”更高?#36824;?#23567;工资低,“住房待遇”更低。而最穷的农民和“无单位者?#36744;?#20165;完全没有分房资格,自己盖个“窟”也被指为“私搭乱建”而要?#24576;痛Γ?#22788;于典型的“无福利?#21442;拮杂傘弊?#24577;。

    后来我们搞住房改革“取消福利房?#20445;?#20854;实?#21069;?#36807;去的“特权房”予?#21592;?#29616;、赎买。真正的“福利房”制度,我们过去从未有过,现在也不是“取消”的问题,而是要新建一套前所未有的福利房制度。

    不要让中国农民再做“两栖人”

    中国其实也有“贫民窟?#20445;?#20294;更多的“进城农民”无疑还?#20146;?#22312;工棚里。中印工业化进程都导致大量农民进城,但不同的是:印度农民往往卖掉土地,举家进城后占地搭建简易住房,形成为人?#35206;?#30340;“贫民窟”。但是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活,同时形成社会保障压力。而中国农民没有地权,不可能卖地,但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地,政府不许建立简易住房,又租?#40644;?#26356;买?#40644;?#24120;规住房,造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活,形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍(工棚),并把家庭留在农村,而?#26131;?#24049;也不可能扎根于城?#26657;?#36890;常在“出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免了贫民窟问题。

    我记得重庆点击查看重庆?#26696;?#22810;城市天气预报有个官员说过,重庆“永远不会有贫民窟?#20445;?#21407;因是中国农民习惯做“两栖人?#20445;?#19981;像你们印度人?#19981;度?#23478;进城。恰恰就在这个城?#26657;?007年3月重庆市?#31216;?#22365;区有关部门进行的专项调查中,有5%的?#34892;?#27665;工坦承自己找过“小姐”。调查还?#20801;荊?#24050;婚夫?#34222;?#24037;而两地?#24535;櫻?#38271;期没有性生活时,24%的?#34892;浴?3%的女性“整夜睡不着”。39%的?#34892;浴?5%的女性民工通过“给家里打电?#21834;?#26469;度过漫漫长夜。调查报告指出“这?#24471;鰨?#24615;压抑已经成了民工感情生活的一大痛楚。”“35岁前没有家庭生活,35岁后没有社会保障?#32972;?#36828;下去会怎样?别的社会问题且不论,请看奇文《亲子鉴定与文化问题》:中科院?#26412;?/font>点击查看?#26412;┘案?#22810;城市天气预报基因组司法物证鉴定中心2005年共做了3000例左右的亲子鉴定,其中680例鉴定为非亲子,比率达22.6%。而其?#20449;?#26449;例子中非亲子率更是“有点惊人?#20445;?#39640;达将近50%!今后我们的社会基础、文明基础、人伦基础会如何变化?

    其实这样的问题在中国的其他城市也非常多,我觉得,重庆最近搞的城乡统筹改革非常之有意义,我也希望重庆的城市化能开创一个新的模式。我要讲的是,重庆的城市化如果在城市里出?#21046;?#27665;社区,我不会批评它,我觉得这是一个很难免的现象,在这一点上我们应该对政府有足够的理解。可是,如果在这个过程中,重庆又多出几百万的两栖人,我觉得这个问题可能要比有贫民社区更?#29616;?#20102;,尤其是现在的农民工子弟发展?#38477;?#20108;代的时候,问题就更?#29616;?#20102;,因为第一代还可?#36816;?#20182;们是两栖人,第二代还让他们当两栖人吗?

    现代城市新移民的问题,没有尽善尽美的解决方式,但是我们知道,有一些方式是应该避免的,老实说,像索韦托那样的方式,很多人就认为是非常不人道的,但是我认为,索韦托毕竟还是给了黑人一个在城市里成家立业的条件,我们现在不能给他们提供廉租房,我们也不?#24066;?#20182;们在城市里自己盖起类似棚户区,而且我们还要整顿城中村。现在整顿城中村,大家讨论的都是如何给城中村原来的户籍人口以更多的补偿,拆迁补偿往往都是给房主的补偿,但最大的问题是,我们基?#26087;?#19981;考?#20146;?#25143;的利益。其?#20826;?#20013;村的改造,最大的问题是这些租户都去?#22235;?#37324;?这些租住城中村的农民工去?#22235;?#37324;?

    城市新移民,一般来讲,或者给他?#26434;桑?#25110;者给他福利,或者二者都给。二者都不给,可能在一段时间内,我们会看到一些所谓的好处,但从长远来看,这种做法负作用很大。中国最应该警惕的不是什么拉美化,中国怎么会拉美化?中国现在正在奥斯曼化,怎么?#20048;?#36825;个现象,这是大家要考虑的。

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