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    巴曙松 等:從金融監管變革回看危機十年
    作者:巴曙松      時間:2018-09-21   來源:《中國金融》2018年第18期
     

    從金融監管變革的視角反觀危機后金融體系的變化,既可以透視出金融體系自身的發展狀況,也能探究影響金融體系發展的各種影響力量。目前,2008年國際金融危機已過去十年,為推動金融體系的穩定健康發展,改進危機中暴露的問題,防范類似危機的再次發生,危機后的全球金融監管規則發生了重大改變,而且目前看來也依然處于一個持續完善和修訂的過程。本文將以巴塞爾協議為代表的全球金融監管規則為視角,通過危機爆發以來金融監管的變遷審視十年來全球金融體系的穩定性及未來的發展趨勢。

    金融危機十年來對金融監管的反思

    巴塞爾協議作為國際金融監管領域具有廣泛影響力的監管標準,曾一度被認為是造成2008年國際金融危機的重要推手。以巴塞爾協議為代表的國際金融監管體系,在金融危機爆發時暴露出諸多不足與缺陷,主要體現在以下幾個方面。

    一是過于依賴資本監管。巴塞爾協議核心內容之一就是關于資本充足率的約束規定,在此次危機中暴露出指標過于單一的缺陷。許多銀行雖然一級資本比率合格,但普通股占比低,扣除監管調整后可靈活使用的資本與風險加權資產的比率一般僅為1%~3%;同時,日益復雜且在金融體系中相互融資的各種二級資本,以及更低級的抵御市場風險的三級資本占據了大部分的資本構成,造成了銀行資本充足率虛高的假象。

    二是風險計量存在普遍低估。危機爆發后,巴塞爾委員會對危機前巴塞爾協議Ⅱ實施中使用內部評級法度量的風險差異性進行了評估,發現對于相同的資產組合,使用不同內部模型計算的資本要求差異很大,交易賬戶資本要求的最大值是最小值的2.55倍,銀行賬戶資本要求最大值是最小值的5.1倍。內部模型的大量使用導致風險計量存在較大差異,不同銀行之間的資本充足率往往不具有可比性,導致資本監管部分失效。此外,場外衍生品和證券融資交易等業務的快速發展也是此次金融危機前金融體系的主要特點之一,這些交易不僅為金融機構積累了較高的杠桿,還使其面臨較大的交易對手信用風險,而這些風險在巴塞爾協議Ⅱ中存在嚴重低估。

    三是對流動性風險重視不足。國際金融危機之前,流動性風險并未引起監管當局的足夠重視。不僅是因為過去幾年全球總體上流動性過剩使監管層忽視了對流動性的重視,更是因為監管層和金融機構管理層低估了流動性緊縮對資產變現能力和機構融資能力的沖擊。此次金融危機中,流動性風險所表現出來的復雜性和嚴重性,充分體現了建立和完善銀行業流動性風險監管制度的必要性和緊迫性。

    四是對系統性風險關注不足。危機爆發前,巴塞爾協議的監管方法是以單個金融機構為單位,主要實行自下而上的監管,對于金融系統性風險評估不足,勢必會忽視金融系統的整體穩健狀況,并缺乏對金融風險傳染的防范措施。在這種監管理念下,更多關注單家金融機構是否能夠持續穩健地經營,卻沒有考慮各種風險因素的疊加,也沒有度量機構之間交易往來造成的風險溢出,特別是對于“大而不倒”金融機構的內部交易監管缺失,造成了金融風險大量積聚。

    五是加劇了順周期性。金融監管帶來的順周期性一度被認為是金融危機爆發的重要導火索。金融體系的運行本身就具有順周期的特征,在經濟上行周期中,潛在優質客戶較多,資產價格處于上升空間,銀行借貸旺盛,進一步推動經濟的上行;在經濟下行周期中,面臨信用風險的上升,銀行產生較強的惜貸情緒,造成經濟的進一步下行。而巴塞爾協議Ⅱ中內部評級法、靜態的資本充足率標準、風險度量和會計方法都被認為是加劇金融體系順周期性的重要推動因素。

    全球金融監管十年來的改革路徑

    一是構建多層次資本監管框架,提升資本質量。巴塞爾委員會對現有的資本結構重新進行了細化,提高了最低監管資本的要求,構建了多層次的資本監管框架。其一,突出了股東必須對銀行直接承擔風險的原則,縮小了銀行業利用復雜資本結構向市場或者政府轉嫁風險的空間;其二,引入了儲備資本緩沖,提升了金融和經濟危機時期的“吸收”損失的能力;其三,建立了逆周期資本緩沖,提高了整個銀行業在危機中的恢復能力,并在一定程度上弱化了周期性帶來的影響;其四,引入了風險中性的杠桿率,來規避模型風險,限制任何通過計量技術降低風險權重并節約資本的行為。

    二是擴大風險覆蓋范圍,加強交易賬戶管理。為了彌補監管漏洞,巴塞爾協議Ⅲ更全面地覆蓋了各類風險,對信用風險標準法和內部評級法風險暴露計算的細節進行了完善;對操作風險管理的規范和對計量方法進行改進;對市場風險的監管框架作出根本改革,特別是加強了與資本市場活動相關領域的監管。通過交易賬戶和銀行賬戶處理一致性、增加復雜結構化產品的風險權重、減少對外部評級的依賴、動態反映交易對手信用質量的惡化等措施,將交易賬戶的風險監管提升到一個新的高度。

    三是引入流動性風險監管,穩定資金來源。國際金融危機后,巴塞爾委員會改變了僅依賴資本監管的監管框架,引入了流動性風險監管,與資本監管互為補充。通過引入兩個獨立而又互補的流動性定量監管指標——流動性覆蓋比率和凈穩定融資比率,使銀行優化資金結構,減少短期融資的期限錯配,增加了長期穩定資金來源,并最大限度地保證銀行在各種可能的壓力情景下有足夠的優質資金維持其流動性。

    四是建立宏觀審慎監管框架,防范系統性風險。巴塞爾委員會在危機發生后提出了宏觀審慎監管的概念,并針對機構同質化和順周期效應提出了逆周期監管工具和差別化監管工具。同時,巴塞爾協議Ⅲ引入了“系統重要性金融機構”這一概念,對于業務規模較大、業務復雜程度較高,發生重大風險事件或經營失敗會對整個金融體系帶來系統性風險的機構,提出特別資本要求,使其具有超出一般標準的吸收損失能力。

    五是提出逆周期資本監管,緩解順周期性。為了緩解銀行體系的順周期性,實現逆周期資本監管,巴塞爾委員會指出資本監管應隨著經濟周期不同階段的轉化和變化體現出應時而變的特征。各國監管機構將根據自身情況確定不同時期的逆周期緩沖,其范圍在0%~2.5%。當監管當局認為市場處于信用過度增長時期,可將逆周期緩沖從2.5%向下調整,以使逆周期緩沖能夠全部用來緩解銀行在危機時期的壓力。同時,巴塞爾委員會提出了不具有風險敏感性的杠桿率指標,作為資本監管的補充和底線,緩解了資本監管可能加劇的順周期性。

    危機十年來的金融監管變革:一直在路上

    巴塞爾協議此次大規模修訂的目標之一,就是試圖防范類似美國次貸危機這樣的金融危機的爆發。我們僅希望從金融監管的變革路徑中探究所取得的進步和可能仍舊面臨的問題。

    從巴塞爾協議Ⅲ本身的框架和內容來看,相較于巴塞爾協議I而言,巴塞爾協議Ⅲ不論是框架、篇幅,還是監管指標、計算方法和內涵,都進行了豐富,然而,是不是一個復雜、全面的監管體系就能夠發揮應有的作用呢?大道至簡,巴塞爾委員會也始終致力于如何在國際監管標準的簡單性、可比性和風險敏感性之間尋找平衡,但是對于如何把握好這一平衡并沒有標準答案。盡管協議中引入了流動性標準,但對流動性和資本充足之間的聯系沒有給予足夠的關注,難免會因為兩者的內部關聯造成監管目標的沖突,類似的情況還發生在杠桿率和資本充足率指標之間、微觀審慎監管和宏觀審慎監管之間、標準法和內部模型法之間。

    巴塞爾協議Ⅲ的制定過程不僅是各國監管當局對國際金融危機的共同反思過程,更是不同類型的大國國際金融話語權的重新博弈過程。金融危機爆發后,全球金融的話語權逐漸從G7轉向吸收了很多新興經濟體的G20,巴塞爾委員會和金融穩定理事會的匯報路徑也逐漸轉移至定期召開的G20峰會,這也意味著巴塞爾協議Ⅲ需要同時平衡更多經濟主體的利益。

    從巴塞爾協議Ⅲ全球實施的進展來看,巴塞爾協議Ⅲ的實施進展不僅被整體后移,各國對巴塞爾協議Ⅲ的實施也可能存在較大差異。一方面,巴塞爾協議Ⅲ過渡期已經有所延長,實施時間由原定的2019年推遲到2022年,以便為業界預留充足的準備時間,這本身就極大地削弱了政策可能產生的效果;另一方面,由于后金融危機時代各國宏觀經濟從衰退進入復蘇軌道的情況各有不同,不排除那些復蘇腳步較慢甚至依然沒有走出危機陰影的國家在落實巴塞爾協議Ⅲ的過程中打一些“折扣”,以減少協議執行對本國經濟的不利沖擊。此外,巴塞爾協議Ⅲ為各國留下了一定的自由裁量權,不同國家、不同監管體制仍將被允許采取不同的監管標準。可以預想,有的金融機構可能在資本逐利動機和國際競爭等因素的驅動下,會發生基于風險度量、基于主體類別、基于資產類別和種類的監管套利;更重要的是,這種遷移行為往往具有“羊群效應”,會孕育新的“積聚”風險點,降低資本監管的有效性,加劇銀行業的系統性風險。

    從金融監管的實質來看,金融監管必要性的探討一直是經濟學和金融學領域爭論不休的話題之一,而有效的金融監管是否能夠避免金融危機自然也始終是各學派爭論和關注的熱點之一。在金融監管的實踐中,金融界往往是在金融危機爆發后不斷地總結和反思,而又不斷面臨金融創新和金融發展的挑戰;然后,當金融危機再度面臨時,又再度總結和反思,再度完善和修訂金融監管規則。可以說,金融本身就是風險的游戲,而風險就是不確定性,所以在金融實踐中很難做到真正的前瞻性監管,對不確定性進行前瞻性的判斷。因此,金融監管只能在歷史中不斷地總結金融危機的特征,探索約束金融創新的邊界,在金融發展和運行中不斷調整探索,降低大規模的危機和不確定性發生的概率。

     

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