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    賀雪峰:改革開放以來國家與農民關系的變遷
    作者:賀雪峰      時間:2018-09-21   來源:南京農業大學學報
     

    摘要:改革開放以來,國家與農民關系發展了巨大變化:一是改革開放之初農村分田到戶、人民公社解體,農民重新獲得農業生產經營自主權;二是上個世紀末農民負擔居高不下,農村干群矛盾激化。進入二十一世紀,國家進行農村稅費改革并最終在2006年取消了歷時千年的農業稅;三是取消農業稅后,國家開始向農村轉移大量資源,并探索新型的國家與農民關系形式以及探索新型鄉村治理模式。如何更加有效地向農村轉移資源,如何讓自上而下的資源轉移變成讓農民組織起來自己建設自己美好生活,有很多需要進一步改進的空間。

    一、引言

    改革開放40年來,國家與農民關系發生了巨大變化,其中標志性的變化,一是改革開放之初農村分田到戶、人民公社解體,農民重新獲得農業生產經營自主權;二是上個世紀末農民負擔居高不下,農村干群矛盾激化。進入新世紀國家進行農村稅費改革并最終在2006年取消了歷時千年的農業稅;三是取消農業稅后,國家開始向農村轉移大量資源,并探索新型的國家與農民關系形式以及探索新型鄉村治理模式。

    筆者曾將20世紀中國國家與農民關系劃分三個不同階段:第一階段是晚清以來,為了進行現代化,國家試圖增加從農村資源的提取,卻因為缺少與之對應的農村基層建制,出現了基層政權建設的內卷化:國家從農村提取資源進行現代化建設所帶來的合法性的增長趕不上因為資源提取而造成農民不滿的增長,從而造成了20世紀上半葉中國現代化的失敗。第二階段是新中國成立以后以人民公社體制為代表的國家與農民關系階段。新中國同樣要進行現代化建設也同樣只能從農村提取資源。與建國前不同,新中國通過建立“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制成功將農民組織起來,從而解決了過去歷史上一直未曾解決的兩個問題:第一個問題是因為農民被組織起來了,國家與農民打交道就比較容易,就是毛主席說的:“滿頭亂發沒法抓,編成辮子就好抓”,通過人民公社,國家從農村提取大量資源用作工業化的原始資本積累,只用二十多年就將中國由一個農業國變成了工業國,實現了工業化。第二個問題同樣是因為農民組織起來了,他們就可以進行超出一家一戶的基礎設施和公共事業建設,其中最為典型的是農田水利的大幅度改善。農民組織起來進行教育、醫療、文化建設,典型如民辦教師、赤腳醫生和文藝宣傳,在幾乎沒有任何國家投入的情況下面,借助工分制,人民公社大幅度提高了農民的教育水平,改善了醫療衛生條件,豐富了農村文化生活。人民公社組織政治學習也將現代化理念輸入到傳統農村,比如男女平等、民族國家觀念、社會主義平等公正觀念等等,這些政治活動將農民從傳統的地域宗法社會中解放出來變成為共和國公民。

    某種意義上講,正是通過人民公社體制實現了農業剩余向工業的轉移,完成了工業化所必須的原始資本積累。同時,人民公社在組織農業生產,改善農業生產基本條件,進行教育、醫療、文化乃至思想政治建設方面也有很大成績。人民公社的缺點是,因為共同勞動,統一分配,難以調動農戶個體積極性,從而普遍出現了出工不出力、勞動不積極的情況,少數農民素質差、管理水平低下的社隊比如安徽小崗村,農業生產基本秩序難以維系。人民公社將農民組織起來的優勢越來越被人民公社難以調動農民生產積極性的劣勢所抵消。改革開放后不久,全國農村分田到戶,人民公社隨之解體。

    隨后進入國家與農民關系的第三個階段,即分田到戶以來的階段。

    二、分田到戶以后的國家與農民關系

    分田到戶的20世紀80年代初與1949年建國時已有十分不同的國情,其中最重要的不同有二,一是中國初步實現了工業化,由一個農業國轉變而成工業國了。二是農村社會已完全不同于傳統宗法社會,農民成為了具有現代國家認同的現代社會的公民。

    分田到戶以后,農戶重新獲得了農業生產經營自主權,人民公社隨之解體。之前國家通過人民公社與農民對接的體制不復存在,人民公社的生產大隊和生產隊改為行政村與村民小組,政經分離,共同生產與統一分配當然也不存在了。農戶自主生產經營,成為獨立的經營單位,中國農村再次回到了億萬農戶分散生產經營的狀態。在農戶數量極為龐大、十分分散而農業剩余有限的情況下面,國家如何與農戶對接,尤其是如何從農村提取資源,以及如何組織農民完成超出單家獨戶的共同生產事務,再次成為問題。表現出來的就是,1982年分田到戶不久,全國大部分農村出現了農業增長乏力、農村稅費難收、農民負擔沉重的問題,這些問題一直延續到上世紀九十年代中后期,終于變成了全國性的嚴重三農問題,成為當時黨和國家“重中之重”的重大現實問題。

    分田到戶以后很快出現嚴重三農問題的原因是,當國家仍然從農村汲取資源時,國家缺少直接面對分散的、剩余很少的億萬農戶的能力。人民公社時期國家通過人民公社體制來面對農戶,以及借人民公社體制汲取農村資源。國家甚至無法區分出不愿繳納稅費的釘子戶與確實無錢繳納稅費的貧困戶。縣鄉政府因此不得不依靠村干部來協助收取稅費。在農戶不愿繳納稅費且農民經濟收入確實比較少的情況下面,村干部協稅會引發村民反感,一般老好人村干部既不愿協稅也無能力協稅。為了調動村干部協稅積極性,縣鄉政權默許村干部搭車收費,甚至通過收取稅費比例留成來激勵村干部,結果就是那些敢于講狠、兄弟多勢力大的人當上村干部,這些人為了獲得分成收入而積極協稅,協稅過程中的各種不規范行為,比如搭車收費、暴力收費一定會引發農民強列的不滿,而縣鄉也一定會保護這些有能力按時足額完成協稅任務的村干部,由此形成了鄉村利益共同體。一旦鄉村利益共同體形成,農村形勢必然更加迅速地惡化。到上個世紀末,三農問題全面惡化,表現為農民負擔沉重、干群尖銳對立、村級債務攀升,農村惡性群體事件層出不窮。

    也就是說,如果沒有一個合適的組織體系將分散農民組織起來,國家向農民收取稅費從農村汲取資源很容易變成嚴重的三農問題,造成國家與農民關系的全面緊張。建國前的情況是如此,分田到戶以后的情況也是如此。例外恰是建國后到分田到戶的以人民公社為代表的新中國前30年。正是“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制將農民組織起來,不僅有效地從農村汲取資源推動了中國快速工業化,而且人民公社通過將分散農戶組織起來,在政治、社會、文化、醫療和教育各方面取得了卓有成效的建設成就,也在農村基礎設施、農田水利建設等方面取得了卓有成效的建設成效。

    三、取消農業稅后的國家與農民關系

    隨著以農民負擔為典型的三農問題日益惡化,在進入新世紀之際,國家開始進行農村稅費改革,并在2006年取消了千年之久的農業稅和專門面向農民的各種收費。國家之所以能取消農業稅費,其中關鍵是中國已經完成工業化,農業產值占國民生產總值的比例比較小,農業稅費在國家財政收入所占比重微不足道了。這個意義上講,到世紀之交,國家取消農業稅既是不得不為之舉,又具備了取消農業稅的財政條件。

    農業稅取消以后,之前搭農業稅收取的各種收費,包括三提五統、共同生產費、各種集資也一并取消,實際上也很難再收取上來。之前用于農村公共工程和公益事業建的“兩工”(義務工、積累工)也一并取消了。如何解決農村超出一家一戶的共同生產事務?國家推進的辦法是“一事一議籌資籌勞”,即凡是村社集體要興辦戶外村內公共工程、公益事業,必須一事一議,由村民代表會議進行審議決定,并且每年“一事一議”經費最高不超過人均15元。實踐下來,取消稅費與“兩工”很容易,“一事一議”籌資籌勞很難。最好的情況是每人每年15元共同生產費還能收取上來,絕大多數地區農村卻不再可能向農戶收取任何費用。這樣一來,取消農業稅以后,超出一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不經濟的共同生產事務就處在無人負責的狀態,農業生產秩序也因此受到威脅,農民基本生活秩序也受到影響。

    為了維持農村基本生產生活秩序,取消農業稅以后,國家開始大規模向農村轉移資源,主要有兩種資源轉移方式,一種是通過“一卡通”的方式直接發放給農戶的資源,最典型的是農業綜合補貼。類似的還有農村基本養老保險、新型農村合作醫療補助等等。一種是通過項目制,由“條條”來直接進行農村基礎設施建設,典型如農村土地整理、小農水項目。因為項目制缺少對農民積極性的調動而推出“以獎代補”,允許農民和村社集體建設某些項目,項目完成驗收以后,由地方財政進行補助。“以獎代補”存在的一個問題是,越是經濟條件好實力強的農村越是有能力獲得“以獎代補”項目,因為幾乎不可能向農民收取費用,“以獎代補”很容易造成集體經濟貧弱農村新的債務。

    “一卡通”和“項目制”的好處是通過國家資源轉移而增加了農村資源輸入,提高了農民共享農村基礎設施和應對風險的能力。最大的問題是,國家向農村輸入大量資源,卻并未能提高農民的組織能力,提高農民自己組織起來進行建設的能力。甚至因為是國家投入資源進行項目建設,極少數農民借在項目落地之機索要占地高價,因為是向國家(或建設項目的工程隊)索要高價,其他農民因此在旁邊圍觀,而不會站出來阻止,也不愿站出來說句“公道話”。索要高價的“釘子戶”通過無賴手段阻擾工程,最終他們可能獲得不當得利(高價補償)。一戶得利,其他農戶必會效仿,項目工程因此成為“唐僧肉”,本來國家是通過項目制來為農民提供改善生產生活條件基礎設施,農民“等靠要”,甚至借機謀取不當利益。國家為農民做好事,卻發現好事不好做,國家做的好事越多,農民就越是容易刁民化。當刁民得到不當得利時,農民變刁民就是正當的邏輯。

    如何將自上而下的國家資源輸入與農民自下而上對農村公共品的需求結合起來?如何通過自上而下的資源輸入來提高農民自下而上的組織能力,通過國家輸血來提高農民造血能力?2008年成都進行城鄉統籌改革試點,由地方政府向行政村發放一定數額(20~40萬)公共服務資金,然后通過村民議事會來議定如何使用公服資金進行村莊建設,極大地解決了自上而下資源輸入與農民自下而上需求在村莊層面的對接,提高了國家資源使用的效率,同時也提高了農民組織起來建設自己美好生活的積極性。不過,最近幾年,為防止公服資金濫用,成都對公服資金使用范圍、使用辦法有了越來越細致嚴格規定,公服資金如何使用越來越不受村民議事會把控,也就越來越不能變成農民組織能力的提升。后面我們再進一步討論。

    農村稅費改革以后,國家開始建立和完善農村最低生活保障制度,2004年開始在全國推開。農村低保的原則是“應保盡保”,不過,在剛開始實施時,因為財力有限,上級通常會依據地方實際下達低保指標。低保就是最低生活保障,從理論上講,只要家庭收入低于當地最低生活保障線的農戶都應當納入到低保戶中,實際情況則是農民家庭收入很難估算,不僅農業收入中多自然經濟成分無法估算,而且務工收入也大多不透明。全國各地因此要評選低保戶。在農民收入難以統計的情況下面,評選低保戶就可能變成農村強宗大族或者善于處關系農戶被評上了低保戶,真正需要低保的農戶反而沒有評上。而且,村干部在評選低保時,完全可能依據主觀意志來指定低保戶,其中一個理由是低保指標是他們向上級爭取來的。結果,在剛實行低保制度的那幾年,農村普遍出現了“治理保”、“上訪保”、“維穩保”、“關系保”,開豪車吃低保的情況出現了,并因此引發巨大的關于低保的負面輿論。這種背景下面,主要是為了防止低保分配中的不規范,河南鄧州市探索出了“四議兩公開”制度,又稱“4+2工作法”,試圖通過復雜的村莊民主與公開程序來遏制低保分配、危房改造與黨員指標分配中的不規范行為。因為低保、危房改造所涉及資源量都很小,而“四議兩公開”程序過于復雜,農業型農村在實踐中也就難以持久。倒是沿海發達農村地區或大中城市郊區因為村莊集體有大量公共資源,而使復雜程序可以借此運轉起來,比如上海農村實行“五議決策法”,浙江寧海實施村級小微權力規范36條,浙江后陳村推動實施“村務監督委員會”,都具有一定的村莊內的資源條件。

    與低保十分類似的是精準扶貧中貧困戶的識別。最終解決低保戶和貧困戶識別的辦法是通過大數據比對,大數據比對的要害是將那些不符合條件的農戶剔除出去。

    無論如何,隨著村莊掌握了一定的資源分配權,對村社權力規范使用的要求也隨之而來。我們將在第五節討論這個問題。

    四、國家與農民關系中的村社集體

    分田到戶以后,之前連接國家與農民的村社集體也發生了重大變化。按當時的設計,農民具有農業生產經營自主權,村社集體為農業生產提供統一的社會化服務,也就是建立以家庭承包經營為基礎的統分結合雙層經營的農業經營體制。其中統的重要方面是村社集體有權收取“三項提留”、收取共同生產費,農戶需要承擔“兩工”義務。農村土地是集體的,集體所有土地承包給農戶耕種,農戶具有生產經營自主權。一般情況下,土地承包給農戶15年不變,但村社集體可以依據人口增減、生產便利需要進行調整,“三年一小調、五年一大調”。

    因為調整土地過程中容易出現村社集體侵犯農民土地承包權的問題,以及寄希望于長久不變的土地承包權會提高農戶對土地的投入水平從而提高農業產出,1998年前后進行的第二輪土地延包,將承包期在延長30年,并且規定不僅承包期內承包面積不得調整而且承包地塊也不得調整,2006年通過的《物權法》進一步將土地承包經營權確定為“用益物權”,從而極大地虛化了村莊集體的土地所有權。

    2006年取消農業稅和各種專門面向農民的收費,同時也取消了村社集體向農戶收取土地承包費的權力,土地是村社集體的,但村社集體不能向農戶收取租金、提留,甚至不能強制攤派共同生產費,土地是集體的,村社集體卻不能依據人口增減調整土地承包,也不能依據農業生產的需要調整農戶承包地塊。村社集體土地所有權就完全被架空了。

    尤其是進入到二十一世紀以來,隨著農業機械化快速推進,農村青壯年勞動力進城務工經商,農村普遍出現了土地承包戶與土地經營戶的分離,農村因此急需通過土地調整來適應農村生產力的新變化,解決土地細碎化的問題。遺憾的是,政策部門不僅沒有適應農村生產力的變化來調整農民土地承包關系,而且在最近幾年大力度推進農村土地確權,通過土地確權頒證進一步固化了農民的承包經營權,進一步弱化了村社集體的土地所有權,導致影響當前農業生產的土地權力細碎化和地權細碎化問題更加無解。

    更糟糕的是,一旦村社集體土地所有權被虛化和架空,就使得國家向農村輸入資源失去了可以著力的接點,從而出現了國家與農民關系中的缺口。

    在最近一輪農村土地確權完成之前,山東省農村仍然有三分之一的村莊可以依據人口增減進行土地調整。土地調整不僅可以回應農民關于“沒有土地如何生活”的生存倫理,而且正是通過土地調整來適應了農村生產力快速發展(以農業機械化為代表)的需要和農村承包戶與經營戶分離所要求的土地并小塊為大塊,以解決之前土地細碎化的弊病,從而回應了農民最強烈的生產訴求。并且,正是借土地調整,村社集體對各種農村積累的矛盾進行清理和化解,從而提高了村莊治理水平。山東村莊治理中一個十分有趣的現象是,凡是土地可以調整的村也都是治理較好的村。一旦村莊土地無法調整,農民訴求無法滿足,村干部就無法在農民那里獲得權威,村莊治理也就不會好。反過來也是,一旦村莊治理不好,村干部缺少威信也無力化解村莊積累的各種矛盾,村干部也就無力調整土地滿足農民訴求,土地調整就無法進行。

    無獨有偶。廣東清遠農村最近幾年進行農村綜合改革,其中有兩項特別重要,一項是土地整合,一項是資金整合,兩項改革的重點都是恢復村莊集體權力,前者是恢復村莊集體對土地的權力,后者試圖將國家轉移給農戶的農業綜合補貼通過農戶轉讓形式集中到村社集體手上辦大事,這個大事就是解決單家獨戶不好辦、辦不好和辦起來不劃算的公共事業。清遠市農村綜合改革的試驗證實,土地整合和資金整合可以大幅度提高村社集體的能力,使村社集體有能力對接國家資源,并以此資源來回應農戶需求。

    這個意義上講,給村社集體以實權,讓他們具有依據當地實際來進行公共事業建設的權力,而不是限制村社集體權力,約束村社集體權力,甚至直接虛化和架空村社集體,國家與農民之間才會有一個有力的對接平臺與工作抓手。

    五、治理規范視野下的國家與農民關系

    有兩種相當不同的公共資源,一種是村社集體自有公共資源,一種是由國家財政轉移而來的公共資源。相對來講,村社集體公共資源是用于集體公益事業建設的,只要符合公共利益,通過了民主公開程序,程序合法,集體資源的使用就相對自由。而由國家財政注入資源的使用則要受到更多上級規范的約束。

    推動土地確權的一個重要原因是出現了村社集體侵犯農民土地承包權的個案,而且這種侵犯往往是在絕大多數村民的強烈要求下面由村社集體實施的,這種侵犯引發個別農戶的上訪。為防止農民土地承包權被侵犯及減少農民上訪,國家試圖通過限制村社集體調整土地的權力來減少土地調整中的矛盾與沖突。問題是,這樣一來的后果就是村社集體失去了回應農民生產生活訴求的能力,一個積極、主動的具有主體性的集體變成了一個被動的客體,變成了被各種規范所束縛的缺少活力的執行上級命令完成上級任務的下級。充當國家與農民對接平臺的靈活的基層組織因此不再存在,國家直接面對分散的千家萬戶農戶,并因此使得國家失去了對基層簡約有效的治理能力。

    國家向農村轉移資源,關心的焦點是資源能否有效使用,是否會出現資源使用中的腐敗問題。為了防止村干部在使用國家資源中產生腐敗,上級在向農村輸資源的同時,要求基層治理規范化,主要是嚴格按程序分配使用資源,比如項目招標,通過嚴格程序來評定低保戶、辦事留痕、檢查督辦,其中最典型表現是精準扶貧中嚴重的形式主義。

    成都2008年開始在村一級推進公共服務資金改革時,規則比較簡單、效率也是很高資金使用效果也是很好的。當時主要有兩個規定:一是公服資金的使用必須由村民議事會討論決定,二是公服資金使用項目必須在上級擬定的農村公共服務項目之內。隨著公服資金的持續投入,村莊中投入小成效大與農民生產生活緊密相關的公共服務項目越來越少了,有極少數村干部打公服資金主意,試圖在使用公服資金中為謀取私利。地方政府因此出臺越來越細致的公服資金使用條例,公服資金使用受到越來越嚴格監管督查,越來越細致程序規范,甚至紀委監察部門也介入到公服資金使用的管理上來。上級管得越多,公服資金就越不好使用,使用效率就越低。最終,公服資金的使用越來越變成了由上級政府為農民代買的服務,村民議事會在公服資金使用上反而起不到作用了。

    在取消農業稅前,地方政府最關心的事情是村干部能否協助上級完成“一票否決”的國家任務,主要是“收糧派款、刮宮引產”,收取農業稅費更是農村工作的重中之重,因為不能按時收取稅費,政府就無法按時開門,老師的工資就發不出來。地方政府對村干部的要求主要是完成稅費收取和計劃生育工作,其他工作中存瑕疵也都可以睜一只眼閉一只眼。完成一票否決的“收糧派款、刮宮引產”越難,其他工作的瑕疵就越被容忍。因此,村務工作的規范化程度是不高的,甚至如前已述,村干部黑惡化的情況并非個例。

    取消農業稅前,國家通過鄉村干部向農民收取稅費時,必須一家一戶上門去收,農戶也會借機向鄉村干部提出要求,最典型的是要求鄉村干部保證灌溉。到了農閑,村干部組織村民冬修水利就很重要。

    取消農業稅后,國家不再向農民收取稅費,計劃生育工作也變得容易。上級一度不關心村級治理。不向農民收取稅費,農民也不可能以不冬修水利就不上繳稅費來威脅鄉村干部。因此,地方政府一度與農民之間出現了脫節的情況,周飛舟用“懸浮”來描述取消農業稅以后地方政府與農民的關系。

    不過,隨著越來越多國家資源輸入農村,如何保證國家資源有效使用,以及如何防止國家資源使用中產生矛盾與上訪,國家出臺了越來越多嚴格的規范性文件,要求村級治理的程序化與規范化,造成的后果是村干部越來越脫產化、專職化和職業化,村委會越來越成為鄉鎮的下級,而不再是由村民選舉產生出來的村民自治機構,從而越來越難以有效回應農民千差萬別的生產和生活訴求了。

    六、結語

    回顧改革改革以來國家與農民關系40年變遷,這個變遷之劇烈可能是歷史上從來沒有過的,將來也不大可能再有。在世紀之交,國家取消了延續千年的農業稅,不僅不再向農民收取稅費,而且開始向農村大規模轉移資源。不過,如何更加有效地向農村轉移資源,如何讓自上而下的資源轉移變成讓農民組織起來自己建設自己美好生活,的確還有很多需要進一步改進的空間。

    從村級來看,國家從農村提取資源離不開村莊組織,因為國家無法低成本地與千家萬戶分散小農進行交易。同樣,國家在向農村輸入資源過程中也離不開村社組織,因為國家同樣無法低成本地直接對接到千家萬戶情況復雜的小農上去。總體來講,當前國家向農村輸入資源過程中存在忽視村社集體的力量,忽視村社自治的力量,僅僅將行政村當作執行上級政府政策的工具的問題,這樣的資源輸入越多就越會助長農村中的“刁民”,越會助長農民“等靠要”思想,結果是大量國家資源的輸入造成了農村社會的一般散沙。這顯然不是我們所愿意看到的。

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