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    劉尚希:財政改革四十年的深層邏輯
    作者:劉尚希      時間:2018-09-21   來源:經濟日報
     

    財政是國家治理的基礎和重要支柱。回顧40年改革長路,是什么在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什么?我們發現,防范和化解公共風險是財政改革的原動力。改革開放以來,“家貧國窮”的風險倒逼讓利放權,“機會不均”的風險推動完善國家治理,風險全球化凸顯大國財政作用,我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的。這一點需要我們高度重視和把握。

    觀察財政改革,最重要的是要突破部門思維。財政從來都是國家治理的基礎與重要支柱。從歷史來看,它既是改革的對象,也是各項改革的保障,國家治理在不同歷史階段的任何“破”與“立”,本質上是利益與風險的分配,最終都會歸結為根植于社會共同體的財政改革。

    財政改革走過了40年,放在歷史長河中,這只是一個瞬間,而在中國改革開放的歷史坐標中,呈現出濃墨重彩的改革畫卷。回顧40年改革長路,是什么在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什么?我們發現,從過去到現在,這一問題根本上可以歸結為一點,那就是公共風險的變化。財政改革往往不是在先見之明的制度設計基礎上進行的,而是在公共風險暴露與加劇時,不得不做出的選擇。改革開放之所以取得巨大成功,就在于我們找到了一條適合國情的獨特發展道路,而財政改革之所以在國家改革開放與發展中發揮了基礎性和突破性的作用,就在于比較準確地把握了公共風險的變化,從而適時地牽引和支撐了國家的改革開放與發展。

    防范和化解公共風險是財政改革的原動力。從歷史上看,制度變遷無一不是公共風險與危機推動的結果,而制度變遷的突破口常常是在財政。改革開放以來,我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的,其變化的脈絡是從“家貧國窮”的風險到“機會不均”的風險,再到全球公共風險,這也是我國主要公共風險的昨天、今天和明天。

    1 “家貧國窮”的風險倒逼讓利放權

    在改革開放初期,我們面對的最大公共風險就是缺食少衣。在這種背景下,財政的使命就是放權讓利,調動一切積極因素搞經濟建設,這時期的財政是以經濟建設為中心的“建設財政”和“公共財政”,追求效率與增長,努力做大蛋糕。

    其一,貧窮落后是改革開放初期面臨的頭號公共風險。改革也是一場革命,由于觸動思想觀念、權力分配與利益格局,改革的阻力是不難想見的。從某種意義上說,只有在公共風險的壓力之下,才會形成最大共識,進而迸發出改革的巨大動力。上世紀70年代末期,我國面臨著經濟凋敝、科技落后、人民貧困的嚴峻局面。可以說,化解貧困落后的公共風險,是撬動中國改革開放最大的動力。

    其二,財政讓利放權率先打破高度集中的計劃經濟體制。黨的十一屆三中全會作出了把全黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上來的重大戰略決策。鑒于國民經濟的重大比例失調問題,中央提出必須在前兩年經濟恢復工作取得重大進展的基礎上,集中三年左右的時間搞好整個國民經濟的調整工作,并要求財政先行一步,讓利放權,以財政改革促進國民經濟調整。一方面,縮短基本建設戰線,重點增加對農業、輕工業、能源與交通運輸建設的投資,保持物價穩定,緩解國民經濟比例失調問題。另一方面,支持農產品提價,實行農業大包干,增加農民收入;同時,按照分級包干制劃分中央與地方財政收支范圍,對國有企業實行企業基金制度和利潤留成,調動地方政府和國有企業的積極性。這一時期,通過財政改革先行,擴大了地方政府和國有企業財權,形成了初步適用于引進外資的稅收制度,實行了基本建設投資領域的“撥改貸”,在行政事業單位試行“預算包干”,在高度集中的計劃經濟體制下打開了一個缺口,經濟活力增強,改革發展的積極性高漲,為經濟領域各項改革的推進奠定了初步基礎。

    其三,財政分權改革為市場微觀基礎重塑奠基鋪路。解決短缺問題的根本途徑是解放和發展社會生產力,提升經濟運行效率,走向市場化無疑是唯一出路。但這也經歷了一個艱難的思想解放和實踐探索過程,歷經10余年才真正確立了“社會主義市場經濟”地位和明確了經濟體制改革的方向。這也是財政放權走向財政分權的過程。

    黨的十二屆三中全會提出,改革是為了建立充滿生機的社會主義經濟體制,增強企業活力是經濟體制改革的中心環節。這一時期,各方面改革都是圍繞“增強企業活力”展開的,“利改稅”則是增強企業活力、確立企業主體地位的關鍵一步。利改稅,即把國有企業向國家上繳利潤改為繳納稅金,稅后利潤全部留歸企業。從稅收的角度來規范國家和企業分配關系,意味著政府放權開始走向主體分權,包括經濟分權和行政分權。

    黨的十四大報告明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在新的條件下,財政改革的任務就是要為市場化改革奠基鋪路。一是通過分稅制改革,形成了相對穩定和規范的中央與地方財政分配關系,為企業轉變為自主決策、自負盈虧、自我發展和自我管理的市場主體創造了體制條件。二是按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制等原則,建立了以增值稅和營業稅為主體的稅收制度,通過開征消費稅、改革農業稅等,初步形成了更有利于市場平等競爭要求的稅收制度。三是按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標,推進國有企業建立現代企業制度,初步理順了國家所有權與企業財產權之間的關系。四是頒布實施了《中華人民共和國預算法》,把政府預算初步納入了法制化的軌道。財政分權改革為市場機制的形成和有效運轉提供了基本支撐。

    綜合來看,市場化改革重塑了計劃經濟體制下風險與收益的分配,讓居民、企業和地方政府都成為利益主體和風險主體,資源配置優化,經濟效率提高,經濟蛋糕做大,人民生活改善。這從整體上降低了“家貧國窮”的公共風險。圍繞市場化的財政分權改革,為多元主體尤其是市場主體的形成提供了前提。與市場化改革相適應,財政也從“建設財政”轉向“公共財政”,財政向市場分權、向地方分權的改革,推動了政府與市場關系的構建。

    2 “機會不均”的風險推動完善國家治理

    時間進入到21世紀初期,“家貧國窮”的公共風險已基本消除了,我們國家的綜合實力、財政實力大大增強。但新的公共風險愈益凸顯出來,各類經濟社會主體“機會不均”的問題日益突出,各類主體之間的權利也迫切需要界定和規范。這就必須針對這些問題進行改革,完善國家治理體系,提升國家治理能力,實現國家治理現代化,完善和發展中國特色社會主義制度。在新的歷史條件下,財政也從“公共財政”轉向了“現代財政”,將通過治理改革建立現代財政制度。這也意味著財政改革從“放權”“分權”走向“治權”。這個過程是疊加的、繼起的,也是漸進的。

    其一,突破“所有制財政”。經濟主體多元化是市場化改革的成果,維護這個成果要靠財政來實現,即打破計劃經濟體制下長期基于不同所有制而實行不同政策、給予不同待遇的“所有制財政”邏輯。市場經濟要求的是平等競爭、權利平等,財政就要力求“一碗水端平”。一方面,統一稅制,不因所有制不同而稅制不同;另一方面,不斷硬化國企預算約束,切斷“財政臍帶”,支持政策上對國企、民企和外企一視同仁。

    其二,融合“城市財政”和“農村財政”。過去計劃經濟體制下的工業化是建立在城鄉分治、工農業產品價格剪刀差基礎之上的。與此對應的財政也就分為城鄉二元財政,城鄉居民按照戶籍而給予不同的財政待遇。在改革開放尤其是市場化改革過程中,這種二元狀態一點一點被突破。自從本世紀初提出“讓公共財政的陽光普照農村”“基本公共服務均等化”,二元財政結構開始走向城鄉一體化,以財政平等推動城鄉平等。

    其三,從單純的“經濟財政”擴展到“民生財政”。隨著工業化和城鎮化的快速推進,以農民工為主體的人口大規模流動使中國從“靜態社會”快速轉變為一個“動態社會”。財政改革就要從龐大農民工群體的基本權利保障入手來考慮,一系列新挑戰要求財政從“地理靜態”轉向“人口動態”,讓“公共服務找人”,而不是讓“人去找公共服務”,這樣讓包括流動人口在內的所有人的基本權利都得到了保障。

    其四,走向“法治財政”。隨著改革的深入和社會轉型的加速,公共權力如何行使也日益成為一個公共風險問題。黨的十八屆三中全會以來,我們提出要深化財稅體制改革,建設法治財政、民生財政、穩固財政、陽光財政、效率財政,建立現代財政制度。從國際經驗來看,財政是約束公權的重要制度籠子,不少國家以預算授權來約束各種公權行使的方向、領域和目標。要有效約束公權,建立法治財政,打造好財政這個制度籠子是必不可少的。

    3 風險全球化凸顯大國財政作用

    我國改革開放的四十年,伴隨著經濟全球化的快速推進,各種風險也在迅速全球化,全球公共風險加速形成。需要注意的是,全球風險不僅相互關聯強化,并且其整體性影響也在增強。由于風險全球化及全球風險社會的逐步形成,世界各國變成了休戚與共、相互依存的“風險共同體”。為了更為有效地防范和化解全球風險,需要世界各國攜起手來相互合作,增強國際協調和應對風險的能力。

    進一步看,全球格局變化導致全球風險加劇,全球利益分配亦隨著全球格局不斷調整,中國的利益與安全已經不限于國境之內,發揮大國財政職能,主動參與全球風險治理和全球利益分配的形勢已刻不容緩。

    適應全球公共風險變化,財政改革在國際維度的基本方向是建立大國財政框架,增強全球影響力、協調力和示范力,通過參與全球資源配置,推動全球風險治理,均衡全球利益分配,進而化解全球公共風險,構建人類命運共同體。自上世紀80年代以來,財政在稅收制度、關稅、出口退稅、特區政策等方面促進了兩個市場、兩種資源的聯通,開放型經濟已經形成。特別是2001年中國加入WTO之后,財政主動作為,大國財政的作用不斷顯現。

    總之,我國財政改革的邏輯本質上是公共風險邏輯。公共風險涵蓋了所有公共性問題在不確定性狀態下變化的一種歸屬,公共性問題有可能演變為公共風險,成為財政改革的原動力并衍生到經濟社會的各個方面。在改革開放40年的不同階段,以公共風險為導向的財政改革經歷了“放權”“分權”和“治權”三個階段,也是財政改革的三種形態,成為若干重要改革的突破口和先行軍,牽引整個改革,又為整個改革提供支撐。同時,財政改革與對外開放相互推動,參與全球治理的大國財政職能凸顯,防范全球公共風險成為新時代財政改革的主題。這些問題值得我們在今后的工作中不斷深入思考和研究。

    (作者系中國財政科學研究院院長)

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