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    徐忠:改革文件语焉不详背后的决策机制问题
    作者:徐忠      时间:2019-02-20   来源:
     

    “大部分文件是由处长们起草的,但在交流时会发?#25351;?#37096;门对一些问题的看法存在?#21046;紜?#36825;种?#21046;?#21487;能是因为认识上的差异,?#37096;?#33021;是有部门利益的考虑,很?#30740;?#35843;一?#38534;?#22788;长们没有调整立场、相互妥协的权力,但文件的出台是有时限要求的,为了在规定时间内完成规定动作,只好把有?#21046;?#30340;问题从政策文件中拿掉。而那些被拿掉的有?#21046;?#30340;内容恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。”

    2月16日,中国人民银行研究?#24535;?#38271;徐忠在中国经济50人论坛2019年年会上?#32972;?#20102;当前部分政策文件在决策机制、文风、思路、执行?#20154;?#22823;方面存在的问题。

    徐忠称,推动经济转型和高质量发展的关键在于建立规则明确、透明、市场化、法治化的高水平的市场经济体系,而要实现上述目标,则要提高决策的科学性、有效性和精准度。

    “党的十八届三中全会提出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确了改革的总体框架,为改革做好了顶层设计,以此为指引,机关干部加班加点出台改革方案。但是,社会上对一些重大改革措施的评价并不一致,还有一些人表示一些改革的实际获得感并不强,这就需要我?#20146;邢干?#35270;这一问题?#20445;?#24464;忠说。

    对目前存在的政策文件,徐忠有?#29238;?#35266;察:

    第一,从决策机制上看,有的文件表述与十八届三中全会的精神保?#24544;?#33268;,但一些改革的难点和实际需要解决的问题往往没有提到。

    “我想这背后可能是政策文件的制定过程和决策机制有关?#20445;?#24464;忠解释,“大部分文件是由处长们起草的,但在交流时会发?#25351;?#37096;门对一些问题的看法存在?#21046;紜?#36825;种?#21046;?#21487;能是因为认识上的差异,?#37096;?#33021;是有部门利益的考虑,很?#30740;?#35843;一?#38534;?#22788;长们没有调整立场、相互妥协的权力,但文件的出台是有时限要求的,为了在规定时间内完成规定动作,只好把有?#21046;?#30340;问题从政策文件中拿掉。而那些被拿掉的有?#21046;?#30340;内容恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。”

    第二,从文风上看,文件追求大而全、面面俱到,但具体怎么改,往往语焉不详,需要相关部门出台细则才能执行。

    在徐忠看来,当前政策文件大多结构工整相似,涵盖改革的方方面面,?#26377;问蒲信?#21040;改革必要性,从指导思想?#20132;?#26412;原则等等。但是对政策的细节表述比较少,很多用“鼓励”、“支持”等表述。但如何鼓励和支持,并不清楚。

    “为什么会出台文件以落实文件,一个原因就是上一级文件没把细节讲清楚,事实上多个文件的出台,实际效果达不到预期目的,?#19981;?#24433;响市场主体的预期?#20445;?#24464;忠说,“?#27604;?#36825;可能也与中国的文化心理有关,不愿意把?#34385;?#29992;老百姓能懂的语言讲清楚,也不屑于描述具体的过程,而是见大不见小,?#19981;?#20889;大文?#38534;!?/span>

    第三、从思路上看,很多政策文件仍没有体现政策制定的科学性,体现市场化导向,以及系统化的?#27835;?#26694;架。而往往是为了短期目标,用行政化手段去改变一些长期性制度,“而制度保?#27835;?#23450;实际上是稳定预期很重要的关键?#20445;?#24464;忠说。

    第四,从执行上看,存在立法部门化现象,行政部门具有较大的?#26434;?#35009;量权,无法真正体现市场化和法治化。

    立法部门委?#34892;?#25919;部门立法,法律、规章制度出台需要各部门之间自下而上沟通协调,负责起草文件的司长们发?#25351;?#37096;门意见不统一,不能写进法律里,只能大而化之,结果是法律、规章制度落实不得不依靠行政部门出台相关细则,明确标准和操作程序,这?#36879;?#20104;了行政部门较大的?#26434;?#35009;量权,导致高标准立法、普遍性违法、选择性执法,同样的规则因为执行部门的?#26434;?#35009;量权过大而产生选择不同的效果,必然会扰乱市场预期,冲击市场信心。

    徐忠称,“近年来我国出台了一系列的改革,客观看成绩是实实在在的,人们群众对进一步深化改革、释放改革红利充满期待。在此背景下,只有进一步改进决策机制、改革问责机制、改革文件的设计理念、改革文风,才能巩固改革的预期,增强市场主体及中国经济发展的市场信心。”

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