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    黄晗 燕继荣从政治指标到约束性指标指标治理的变迁与问题
    作者黄晗 燕继荣      时间2019-02-21   来源天津行政学院学报
     

    作者简介

    黄晗首都师范大学政法学院讲师博士

    燕继荣北京大学政府管理学院教授博士生导师

    在中国政府过程中指标是一个高频词围绕重要治理任务生成若干指标通过指标的分解下放运行反馈再调整等一系列过程使治理任务得以完成同时对指标的实施状况进行监督考核将考核结果与党政干部的任免升迁相挂?#24120;?#36825;是一种既独特又常见的中国政治现象指标并不是中国特有的常见各种用?#38498;?#37327;国家发展或治理状况的指标如国民生产总值国内生产净值人类发展指数可?#20013;?#21457;展指数等但这些指标多是测量和评估意义上的当指标与治理任务的下压分解和实行尤其是与党政干部的考核结合?#20445;?#23427;就变成了政治运转的驱动力压力传导的载体政策执行的保障政府过程的中枢纽带因而具有了治理机制的意涵那么如何理解指标治理机制的产生指标?#26087;?#32463;历了何种变化指标治理机制在当前国家治理中的作用如何评价指标治理面临怎样的问题需要做怎样的改进和调整本文聚焦于指标及其治理机制问题试图追溯指标在现代中国政治中的变迁历程?#27835;?#25351;标治理的得失利弊并反思如何改进和超越指标治理

    一与指标治理相关的几种描述性概念

    在以往的政治学研究中人们更多地聚焦于权力利益及结构等要素对于国家中观层面的运行机制缺乏足够的关注但仅仅依靠权力利益或者结构的?#27835;?#26694;架往往有可能遮蔽国家运行和治理过程中一些最具有体制性色彩的内容近年来一些政治学社会学的研究开始从具体运行机制层面去?#25945;?#22269;家治理的方式和过程这些研?#20811;?#28982;没有将重点直接聚焦于指标问题但事实上已经对与之相近的政治现象进行了讨论并形成了一些具有描述性意义的概念用以刻画国家政治运作的典型特征其中较有代表性的概念包括压力型体制目标责任制数?#23380;?#31649;理等

    一压力型体制

    压力型体制是指各级地方党政组织为了实?#24535;?#27982;和其他各项目标采取任务的数量化分解和高度物质化?#32972;?#30456;结合的一套管理手段和方式这种体制的典型特征在于上?#30563;?#31038;会经济各项任务通过划定目标和签订目标责?#38382;?#30340;方式下压给各级组织各级政府党政部门在完成任务的高压之下围绕工作重点进行人财物的高?#26085;?#21512;上级通过晋升的正向激励或诸如?#40644;?#21542;决的反向激励将下压任务的完成情况与下级党政负责人的任免升降挂?#24120;?#30830;保下级的执行

    中国县乡两级政府是压力型体制最典型的代表上级政府往往将各项经济发展和政治任务硬性指?#26199;?#25918;给县乡两级这使基层政权在重重压力之?#30053;?#34892;从体制产生的原因和路径看压力型体制形成于世纪年代经济赶超战略时代因为当时提出要在经济上赶超西方发达国家就需要建构一套自上而下的压力型体制将任务指标分解给各级政府于是一套以权力和权威为手段以?#29301;模?#21644;政绩为导向以?#32972;?#21644;?#40644;?#21542;决为控制方式的压力型体制就产生出来而压力型体制是在吸取家庭联产承包责任制成功经验的基础上建立的?#21069;?#32463;济领域的承包制复制到政府管理领域形成的政治承包责任制也是计划经济时代的动员体制在现代化和市场化压力下的?#26377;?/span>

    二行政发包制与目标责任制

    周黎安等人提出了与压力型体制相近的行政发包制概念用以描述处在行政顶端的中央政府将国家的行政经济社会各方面事务层层发包给下级政府的现象他们认为处于中间层级的政府如省级政府和地级市政府在很多时候扮演着中间转包者的角色对任务的完成负有监督指导的责任而最基层的地方政府一把手?#20146;?#32456;对事务完成直接负责的主体这种层层发包的行政制度恰恰解?#22303;?#22522;层政府产生巨大压力的原因

    目标责任制是一种与治理机制类似的描述性概念它的形成与压力型体制有密切的关系是压力型体制下上级政府给下级政府施?#21451;?#21147;所普遍采用的方法目标责任制的基本运作在于构建目标体系和对目标实施状况进行考核?#32972;ͣ?#23454;?#20013;问?#26159;将上级党政组织所确立的行政总目标逐次分解和细化形成一套目标和指标体系以此作为各级组织进行管理的依据并通过签订书面责任状的?#38382;?#23558;任务和责任固定下来这些任务和责任通常包括党支部建设税费收取农技推广计划生育乡村建设等目标责任制通过在政治体?#30340;?#37096;构建责任利益的制度性联结使国家的治理目标能够更好地被实现它与压力型体制行政发包制具有较大相似性核心都在于目标设置任务下派压力传导和对上负责

    三数?#23380;?#31649;理

    数?#23380;?#31649;理是黄?#35270;?#22312;对中国历史研究中提出的一个概念它指整个社会资源均可以如实计算并整合成一个记录系?#24120;?#20174;而进行较为精确的计算和统计并达成资源的?#26434;?#20132;换和流动黄?#35270;?#25226;数?#23380;?#31649;理作为?#26102;?#20027;义在统治和管理技术上的典型标志并用数?#23380;?#31649;理解释各个主要国家的现代化历程他认为数?#23380;?#31649;理?#20174;?#20102;人类社会组织试图克服含混不规则不可控性追求条理化确定性理性化的一种努力这样的社会组织形态不仅在技术上对度量统计提出了较高的要求同时也对整个社会基础提出了更高的要求它需要地方的真实情况能准确地汇集到中央中央下达的政策能符合地方实际中央政府的宏观管理有切实可信的数据作为依托但在中国传统社会实现数?#23380;?#31649;理的社会基础显然是不存在的官僚群体往往通过上级逐层向下级施压的方式来完成中央给地方的各种指标由此达成国家的统治任务这种方式?#20013;?#26102;间越久脱离实?#30465;?#34920;里不一的情况?#31361;?#36234;普遍从而形成体制的沉疴积?#20303;?#36825;是传统中国国家治理理性化的困境所在

    近年来学者们借助大跃进时期浮夸风等历史材料对统计与政治的相关问题展开了新的讨论数字是怎么形成的为什么会有数字造假官僚体系与指标管理的内在关?#31561;?#20309;政治体制如何影响了官僚体系对指标管理的应用结论是数字的浮夸统计的虚假是一个体制性的问题它内生于官僚系统之中有效的指标需要建立在全面科学理性的统?#39057;?#26597;基础上而在制度和技术水平都比较欠缺的情况下指标的科学化和准确性通常是难以做到的体制上层和基层社会之间的信息不对称可能非常?#29616;أ?#22240;此从制度和技术上都没有办法掌握真实的数据和情况浮夸也就难?#21592;?#20813;

    上述几?#25351;?#24565;的讨论尽管侧重点各有不同但?#21152;?#30456;同或相近的内容所指它们都刻画了一种特有的治理机制在这一机制中指标扮演着重要角色它作为数量化的工具是目标责任制行政发包制的主要?#38382;?#20063;是压力传导的载体指标体系的设立体现了国家对于治理目标的设定?#32422;?#37325;要性排序指标的生成下放分解监督考核等过程体现了深刻的制度性逻辑也带来显著的制度后果因此有必要把目光聚焦到指标?#21271;旧?#23545;其来源及演变问题及困境进行进一步的思考和?#27835;?/span>

    二指标治理的变迁政治指标经济指标约束性指标

    指标在中国经历了一个较长时段的发展和演变过程在不同时期分别着重体?#27835;?#25919;治指标经济指标和约束性指标这种指标类型的演变事实上折射出中国社会经济发展的几次重要转向指标的最早运用可以追溯到新中国成立前的土改时期中国共产党在根据地用指标化的方式实施阶级划分这种政治上的指标模式在新中国成立后的三反运动和?#20174;以?#21160;中继续被使用计划经济时期指标分配和管理也成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式改革开放后在强调以经济建设为中心的发展基调下政绩考核与党管干部制度结合以?#29301;模?#20026;衡量标准的经济增长成为政绩考核的核心指标这种发展型地方政府也成为推动中国经济增长奇迹的重要引擎而伴随着对单一发展理念的反思以十一五规划为分水岭指标考核体系首次被划?#27835;?#39044;期性指标和约束性指标两个维度并在其中着重强调了体现政府公共服务职能的约束性指标的重要性指标治理作为一种治理机制被运用到了包括社会管理公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域参见图?#20445;?/span>

    一指标治理的第一阶段政治指标

    政治指标的出现可以追溯到新中国成立前的土改时期当时土地改革的总路线规定将农村社会阶级总体上划?#27835;?#22320;主富农?#20449;?#21644;贫雇农四类?#20445;改ݏ?#20013;共中央文件规定将土改中的打击面规定为占新解放区农民总户数的百分之八占农民总人口的百分之十这一比例后来被缩小到百分之三?#26469;?#27604;例就需要在当?#27604;?#20159;农民中划分出九百万?#20934;兜?#20154;但是由于当时中国农村民众的社会关系和身份体系与马克思关于阶级的定义和划分标准存在较大的不对应性土改之初一些地方在执行上并不十分积极出现了速度太慢的现象在这种情况下为加速推动政策执?#26657;?#22303;改开始被指标化全国的阶级划分指标被分别下达到地方各级政府被施加强大的行政压力以?#24179;?#38454;级划分指标的完成据记?#36857;?#36825;一时期很多地方不管实?#24335;?#32423;情况如何政府至少含蓄地下指标要求在村里划出若干比例的地主名额另外陶铸被中央任命到广东主持土改工作在广东提出要大张旗鼓雷厉风行要数?#23380;?#30340;土改口?#29275;?#38543;即当地土改迅速升?#38534;?#30001;于指标制定的数量要?#23545;?#36229;过富农的实有量各地方出现了大量的随意制定阶级标?#23478;?#23436;成指标的情况很多贫下?#20449;?#34987;错误地划为富农

    第二次对政治指标的典型运用是?#20445;担?#24180;底开始的三反斗争这场斗争的主题是反贪污反浪?#36873;?#21453;官僚主义目的是反对新中国成立初期资产阶级的腐?#30784;?#22312;这场运动进入打大老虎阶段的时候毛泽东起草了关于三反斗争展开后要将注意力引向搜寻大老虎的电报指出要定出估计数字交给各部门完成在斗争中要根据情况的发展追加新任务报告后续的文件又追加了每个省每个大城市及各大军区单位?#21152;?#19968;百只至几百只大老虎的指令并向各级党委发出关于限期向中央报告打虎预算和县区乡开展三反运动的电报要求各级政府制定并上报预算更为严厉的规定是如有哪个单位的首长认为本单位没有老虎?#20445;?#24212;签字向党和政府负责保证这种自上而下指?#26199;?#21387;任务摊派的方式也使此次运动出现了打虎指标过头造成冤假错案的现象

    政治指标的另一次运用是?#20445;担?#24180;的?#20174;?#20542;斗争当?#20174;?#26007;争进入扩大化阶段后以毛泽东的事情正在起变化为转折点他判断社会上的中间派是大量的他们大约占全体党外知识分子的百分之七十左右而左派大约?#21450;?#20998;之二十左右右派大约?#21450;?#20998;之一百分之三百分之五到百分之十这种数量上不科学的估算使?#20174;已?#36895;指标化各级政府被下达硬性指标很多地方出现了抓阄法或者攀比法等方式划分右派的荒唐行为造成了?#29616;?#30340;政治后果右派分子从?#20174;?#20043;初的六万多人扩大到?#20445;担改?#30340;五十多万人这里面增加的大部分都是为了凑指标而填补的指标化任务执行不仅导致乱扣帽子?#20445;?#22312;后来的摘帽子阶段也有所表现?#20445;担?#24180;中共中央和国务院发布的关于确实表?#25351;?#22909;了的右派分子的处理问题的决定中指出摘掉帽子的右派分子的数目以控制在百分之十为好这一决定中关于摘帽指标的规定指导了之后摘帽工作的进度

    以上是政治指标被运用之初的一些典型事例从中可以看到政治指标关乎新中国成立初期的重大政治问题具有严肃性和强制性通过分配下达指标一些重要政治任务被快速?#32454;?#22320;执行和落实尽管这一时期的若干历史事件后来得到了重新评价和深刻反思但指标划分和下压作为一?#20013;始?#39640;的执行机制逐渐植根于体制之中成为指标运行的一种惯性

    二指标治理的第二阶段经济指标

    新中国成立后因为沿袭苏联的发展模式所以在强烈的赶超意识下建立起了高度集中的计划经济体制一切活动都被纳入国家的计划而计划的制定和实施直接体?#27835;?#19968;系列生产和生活指标的布置和完成在这一时期不仅国家的整体经济发展规划由指标来控制而且每个人日常的?#28304;?#29992;住都受到各级行政机关指标的直接影响可以说指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理载体

    改革开放?#38498;?#20826;和国家确立了以经济建设为中心的基本路线?#29301;模性?#38271;成为测量地方政府业绩的重要经济指标在追求?#29301;模?#39640;增速的驱动下发展型地方政府成为长期以来牵引中国经济快速发展的核心动力?#29301;模?#20316;为可量化的国民经济核算指标无疑是中央考核地方政府的一个很好的工具但?#29301;模?#39537;动下的高速发?#20849;?#19981;一定意味着高质量的发展一方面由于信息的不对称性?#29301;模?#24182;不能完全?#20174;?#22320;方经济社会发?#25346;约?#22320;方政府行为的真实情况置身于以?#29301;模?#20026;核心的政绩锦标赛和升迁竞逐中数字出官?#36744;?#21487;避免地成为地?#28966;?#21592;的行为逻辑因而在?#29301;模?#26680;算中存在着大量的重复核算高估经济规模和总量制造增长的情况以至于国民经济统计曾一度出?#25351;?#30465;级行政单位核算出的?#29301;模?#24635;量多数高于全国?#29301;模?#22343;值的现象这种数?#23707;?#31639;可信度的下降损害了政府的形象也使这一指标失去了实质性的意义另一方面对?#29301;模?#25351;标的单一追求也产生了许多?#22909;?#25928;应?#29301;模?#26159;一种流量核算只计入最终产出和总收入不能?#20174;?#32972;后付出的成本和代价尤其不能?#20174;?#22686;长是否可?#20013;约?#32463;济结?#25925;?#21542;优化在指标考核和政绩竞赛的驱动下?#29301;模性?#36895;目标往往经过各级政府层层加码不断被抬高进一步导致了地方政府过度负债经济结?#25925;?#34913;金融风险扩大生态环境恶化等问题

    在这?#20013;问?#19979;以?#29301;模?#20026;核心的政绩考核指标体系开始被重新审视和调整首先中央政府开始试图在?#29301;模?#26680;算体系中进行结构性调整改变以消?#36873;?#22266;定资产形成和出口这三驾马车为核心的?#29301;模?#26680;算模式在核算体系中更多地加入能?#20174;?#20986;资源消耗民生改善社会治理等方面的核算指标其次从党的十六大以来提出了环境友好型社会循环经济等可?#20013;?#21457;展目标经济发展与环境保护之间的关系的重要性被提升到政治层面同?#20445;?#25919;府社会管理水平和公共服务能力也成为政府改革和职能转变的重要方面因此生态环境和公共服务等考核指标开始出现并被纳入地方政府政绩考核体系最后也?#24615;?#26469;越多的声音呼吁将原?#26657;牵模?#25351;标从宏观调控指标改为预测性指标保留其引导和参考性作用弱化其业绩考核功能以?#35270;?#24403;前的经济社会发展要求总体而言以?#29301;模?#20026;核心的经济指标体系在经历和牵引了中国经济的高速发展期之后已经逐渐被反思和超越

    三指标治理的第三阶段约束性指标与预期性指标

    约束性指标和预期性指标进入国家治理的指标体系是在十一五期间十一五规划首次将量化指标划?#27835;?#39044;期性指标和约束性指标两类在规划的全部个指标中?#26657;保?#20010;预期性指标?#29238;?#32422;束性指标参见表?#20445;?#39044;期性指标是中央对地方政府预期将达到的经济社会发展目标的一种设定和规划约束性指标则主要用于对政府责任的约束和考核是中央政府在公共服务和涉及公众利益的一些领域对地方政府和中央政府的有关部门提出的工作要求在两种指标的实现方式上十一五规划强调预期性指标主要是针对经济增长和经济结构调整等方面设定的一些目标这些目标主要在政府宏观调配资源的前提下通过市场主体的自主行为实现因此预期性指标一般不设定硬性指标约束性目标则需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量实现这些指标多为刚性的指标凸显了政府社会管理和公共服务职能的强化

    这样中央和地方之间建立起两种并行的激励方式一个是鞭子即预期性指标另一个是缰绳即约束性指标中央既用经济表现等预期性指标来对地方进行激励又用其他约束性指标来约束地方必要时重启政治控制的手段通过人事任命系统来改变地方政府官员所面临的激励和约束为新政策的出台贯彻和实施保驾护航约束性指标被视作政府对社会的?#20449;担?#32422;束的对象不是企业而是各级政府特别是政府在提供公共服务保护和使用土地等方面的行为在这一?#23380;?#32422;束性指标体系中我们可以列举出一些常见的项目参见表如人口与计划生育安全生产用水资源农产品安全债务指标就?#24503;省?#31038;会调控能力信访节能减排等一些指标是历史上沿用多年的如计划生育指标从世纪年代开?#23478;?#30452;?#26377;?#25968;十年另一些指标较晚进入指标体系如群体性事件

    总体而言十一五之后中央政府不断提升包括社会保障就业医疗卫生环境保护公共卫生公共安全基础教育住房保障等约束性指标在干部考核体系中的重要性也不断设置新的约束性指标淡化?#29301;模?#30340;唯一性使指标体?#20826;?#20391;重社会管理公共服务的方向发展推动干部考核体系多元化

    三指标治理存在的问题与面临的困境

    纵观前述指标治理的三个阶段从政治指标到经济指标再到预期性指标和约束性指标不同时期指标的内容侧重发生了较大变化中央政府一直在力图避免单一指标带来的一系列问题增强指标体系的多元性以?#35270;?#21457;展的经济社会需求但其间治理机制的基本形态表现出?#26377;?#24615;的特征?#32422;?#21010;指令和目标管理的方式围绕各个时期国家重大方针政策而生?#19978;?#24212;的指标通过指标的分解落实监督和考核推动决策的执行和政策的落地

    如何评价指标治理这一国家治理的中观机制客观而言它是具有一定效力的指标所指向的地方一般都会带来人力物力财力的高度聚集因而能集中解决一些重大问题但不能忽视的是指标治理显然也存在着一系列问题?#20309;?#35770;哪种指标类型指标分解和下放的过程往往都是被层层加码的过程从而给属地政府带来巨大的压力这种压力继而又催生数据和统计的造假与浮夸在多个指标并存的情况下就存在一个如何在多指标之间进行权衡和取舍的问题容易产生选择性执行或者选择性忽视?#20445;?#21516;?#20445;?#25351;标的高?#25346;部?#33021;诱发地方政府更多突击式运动式的行为模式对于其日常监管和常态化职能履行起到逆向激励作用

    一统计和数字的弄虚作假

    数?#23380;?#31649;理有效与否很大程度上取决于中央政府对于基层社会信息的获取能力?#32422;?#23545;基层政府行为监管能力的强弱在对基层的信息获取能力和监管能力不足的情况下考核指标的不切实际或者考核的政治性后果太过?#29616;?#20107;实上间接?#30772;?#21508;级政府造假在做好材料上狠下功夫关于大跃进的一些研究已经表明指标和指标管理下的高压导致了困难时期大量的官员造假之风也让造假成为官场的游戏规则这种情况也发生在当前的政府过程中近两年来曝光了环保领域几起?#29616;?#30340;数据造假事件在环境考核的压力下环境监管部门负责人安排雾炮车在国控监测点附近喷雾甚至直接干扰?#25484;?#36136;量监测设备造成恶劣的影响诸如此类的数字造假在当今依然存在造假的动因可能?#20174;?#24212;付攀比避祸等但在信息不对称监管不到位的情况下指标的压力往往导?#30053;?#20551;成为一种体制性的弥散化的现象

    二指标的选择性执行

    指标?#20945;?#23545;责任人的政治重要性程度划分可以?#27835;?#24377;性任务和刚性任务两种弹性任务是下级政府可以自行决定完成数量时间的积极性任务在这种任务方面上级政府对下级政府进行任务分配及考核但并不直接与政府官员的政绩及升迁挂?#24120;?#21018;性任务则是那些由上级红头文件?#38382;?#19979;达的在政治经济社会某些方面必须完成的任务如计划生育税收安全生产社会治安管理等刚性任务比弹性任务更容易得到政府的重视成为政策执行的重点?#20945;问?#30340;可测量度划分指标可以?#27835;?#37327;化指标与非量化指标两类量化指标可?#21592;?#28165;晰界定和测量因而往往最容易被考核也最容易引起官员的重视而非量化的指标?#35789;?#24456;重要也因为很难被测量监督和控制从而不被官员所重视可想而知在面临可量化和不可量化指标?#20445;?#25919;府官员会倾向于选择性地关注可量化指标并将之层层加码或放大同?#20445;?#37027;些不可量化指标则会被有意忽略和消解

    三政府行为的逆向激励

    在巨大压力之下地方政府的行为激励可能不是去加强其日常监管行为或更好履行日常职能而是采用突击式运动式等非常态方式?#26434;?#20184;和完成指标从而导致对其职能的目标替代一个典型的例子是信访上访率长期以来是地?#28966;?#21592;考核指标体系中的一项硬指标在上级政府对下级政府的信?#38376;?#21517;压力下这种考核指标反而对信访问题产生?#22235;?#21521;作用造成了全国各地屡屡出现的截访花钱销号等信访寻租现象也使官民矛盾更进一步激化环保领域也是如此节能减排曾是十一五期间的一项重要约束性指标十一五规划的最后半年在节能减排的指标高压下全国多地出现通过拉闸限电以限制工业区甚至生活区用电的方式来突击完成节能减排指标的现象上演了?#24576;?#38480;电?#24535;?#26356;为典型的例子是事故死亡指标在地?#28966;?#21592;的指标考核体系中各类事故死亡人数也是一项重要指标为了不超指标各级地方政府很多时候要向上级部门拼命争取指标也要想尽各种办法在指标之间进行各种或公开或隐秘的平衡和调配如果因为指标已满就瞒报上个月的事故计入下个月的指标对事?#35270;?#38590;者进行异地善后处理等在指标高压驱动下位于官僚体系中的各个行为者为保住乌纱?#36744;?#24471;不动用各种方法应对指标因而带来政府行为扭曲的问题往往影响了政府日常职能的履?#26657;?#22823;大损害了治理的效?#30465;?/span>

    特别值得注意的是如果说指标治理在传统治理领域尚且行之有效那么当其遭遇到一些全新的治理问题?#20445;?#21017;进一步显露出它的瓶颈和局限例如当从量的管理过渡到质的管理从单一事务的管理过渡到复合事务的管理从属地问题过渡到跨域问题?#20445;?#25351;标治理的效果并不理想质量管理复合性事务跨域治理都给指标的拆解和量化带来了更深层次的困?#36873;?/span>

    四结语指标治理的调试与超越

    指标治理是一种技术上较为简便化的治理方式它是在行政主导对上负责的体制中为解决代理人监督和激励问题保障政策的执行而产生的一种机制在这种体制中经济发展社会管理等都需要自上而下地去主导如何去主?#36857;?#21150;法是就治理任务生成一个或多个可测量的指标将指?#26199;?#21387;给地方政府通过监测和考核指标的完成情况保障地方对任务和政策的执行由于政府面临越来越多的政治经济和社会民生问题也需要承担更多的公共服务职能因而指标体系通常处在不断的追加之中指标内容和数量不断扩大指标的权重随?#38382;?#21464;动不居这样整个政府体制就在上级指标越考越多越考越细下级指标繁杂压力超载和无所适从的循环中不断加强久而久之指标治理的有效性边?#23454;?#20943;整个体制的疲态化进一步加深

    指标治理存在的问题和面临的困境需要我们进一步探索改进和超越这一治理机制的方法和路径一方面在现有制度框架未出现较大改变之前指标治理机制还将长期存在并被广泛运用因此应该在现有框架内对它进行一定的调适和改进目前我们已经可以观察到几种尝试一是增强指标的多元化换言之?#23547;?#25324;政治经济社会文化生态等多方面的评价指标纳入党政干部考核体系丰富指标评价体系以?#20174;?#19981;同维度的政绩考量这是当前从中央到地方各级政府都在实施的举措二是加强对指标治理机制具有?#38057;?#21644;修正性功能的制度设计和制度创?#38534;?#36825;?#37096;?#20197;看到一些成功的实践如主体功能区划分和干部离任审计全国主体功能区划分将国土空间划?#27835;?#20248;先开发重点开发限制开发和禁止开发四大类功能区相应地在政绩考核方面对于优先开发的区域强化经济结构资源消耗和自主创新等方面的评价逐步弱化经济增长的评价对于重点开发区域着重考?#21496;?#27982;增长质量效益工业和城镇化水平等方面而在限制开发区域考核侧重生态建设和环境保护弱化经济增长工业和城镇化对于禁止开发区域主要以生态建设和环境保护为核心进行考核这一主体功能区划分作为战略性约束性的地区发展纲领实现了政绩指标衡量的差异化对各地区国土资源开发和利用的进一步科学化理性化?#20013;?#21270;对树立各级党政干部良好的政绩观都具有重大意义干部离任审计则通过编制自然资源资产负债表领导干部自然资源资产离任审计生态损害责任终身追究?#39057;x?#21147;图打破指标考量的短期性建立对于地?#28966;?#21592;行为的长效追踪机制上述尝试在一定程度上对指标治理的固有弊端起到了矫正作用也是今后进一步改进指标治理机制的方向之所在另一方面克服指标治理相关弊端更为根本和长效的路径在于改进相关制度设计和组织架构?#24179;?#20013;央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革组织和制度的设计是现代国家治理制度化常态化的保障因此应该探索建立分类分级分事项的事权划分框架厘清中央和各级政府之间事权划分的责任清单推动央地之间权责划分的法治化同?#20445;?#25351;标治理机制具有很强的属地色彩事实上排除甚?#20698;?#26021;横向地方政府间的利益协调问题这种治理方式虽然用起来比较简便但在面临现代社会许多新的治理领域时事实上会出现失灵因此超越指标治理需要更多地尝试建立跨区域间的利益协调机制包括利益?#38057;?#21644;成本分担机制促进日益增多的跨域性事务的治理超越指标治理机制的另一个着力点在于探索创新更多对下负责的体制机制改上考为下考?#20445;?#21457;挥民众力量和社会评价机制对政府行为的引导和监督作用跳脱目标责任任务下压指标考核的窠臼建立更加成熟长效的现代国家治理体制

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