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    袁建胜 熊平平等后城镇化时代?#20445;?#20013;国城市格局会有什么变化
    作者袁建胜 熊平平等      时间2019-03-29   来源
     

    都市圈战略即将触发城市新变局各类型城市在对新增长方式的探求中愈加凸显出自觉性和自主性此轮城市发展的态势可能将奠定未来中国城市新格局

    一场中国城市化战略转型和城市新变局的序幕正在拉开

    都市圈并不是一个新概念了提起国家发改委2月发布的关于培育发展现代化都市圈的指?#23478;?#35265;清华大学中国新型城镇化研究院院长助理城市群与都市圈研究中心主任卢庆强有些感慨

    距离吴良镛先生两院院士1999年提大北京的概念有20年了2002年南京市编制了国内第一个都市圈规划?#21451;?#30028;的设想前期呼吁政府理念到现在进入大众视野凝聚共识真的需要一个漫长的过程卢庆?#20811;?/span>

    在国家发改委国土开发与地区经济研?#20811;?#21407;所长肖金成看来之前国家发改委的规划起的作用更多是认识研究讨论尝试随着对象尺度的逐渐缩小都市圈战略已经很接近可操作的执行方案了肖金成曾深度参与过全国各类区域与城市规划及相关政策制定

    沿海内陆到东中西部加东北的大区域分类?#26377;?#22411;城镇化的理念形成到19+2城市群的确定国家对国土开发和城市化的政策?#29616;?#19981;断深入在都市圈这个尺度进行了高度聚焦另一方面城镇化也上升到党和政府的大局层面从治理能力和治理体系的视角来看待卢庆?#20811;?/span>

    上海交通大学特聘教授中国发展研究中心主任陆铭认为此时推出都市圈新战略标志着中国城市化走到了新的阶段由原有鼓励中小城市发展抑制大城市规模的平均主义?#20445;?#21040;现在重视现代城市经济的规模与集聚效应的转变

    都市圈战略即将触发城市新变局各类型城市在对新增长方式的探求中愈加凸显出自觉性和自主性此轮城市发展的态势可能将奠定未来中国城市新格局因此理解都市圈的政策逻辑会?#21069;?#25569;后城镇化发展的一把钥?#20303;?/span>

    在城镇化新阶段和城市新变局中三个维度已经明晰可见产业带动人的不断集聚与社会协调发展城市运营及系统化水平以及市场的统一与开放要求制度变革不断深入

    1

    集聚的力量

    中国现代城市的快速发?#25925;?#25913;革开放四十年的重要成果2017年中国常住人口城镇化率达到58.52%城市的数量也显著增加2017年末全国城市近700个

    中国40年的城市化经验和全世界城市的发展史都指向了城市的生长扩大来?#26434;?#38598;聚的力量人?#26102;尽?#20449;息技术等生产要素往城市流动而且是往区域内的中心城市流动形成要素的聚集催生新的产业和主体提高劳动生产率城市在要素集聚的过程中生长壮大

    就全世界人口迁移规律来说人都是往大的中心城市阳光地带聚集地理位置优越的都市圈人口规模会越来越大集聚效果会进一步增强卢庆强表示

    世界的经验也表明大都市圈的集聚效应数据显示日本东京都市圈面积1.34万平方公里人口3800万占全国人口的28%英国伦敦都市区面积8400平方公里人口1400万占全国人口22%法国巴黎都会区面积1.7万平方公里人口1200万占全国人口18%

    与发达国家相比中国的大都市及周边区域人口聚集度均不到3%但已经形成世界上规模最多的大城市其中100万至500万人口的大城市有105个500万至1000万人口的特大城市有13个1000万人口以上超大城市有6个

    由于中国城乡二元对立体?#39057;?#33268;的公共服务巨大落差区域内行政等级高的城市占有更好的学校与医院等公共服务就业机会因此核心大城市在经济社会发展中的集聚作用更强北京上海广州深圳等超大城市40年来的发展正是要素集聚效应的充分体现

    陆铭对财经记者表示国家过去的城镇化政策以抑制大城市发展强调大中小城市均?#30830;?#24067;发展为政策出发点带来一系列资源错配牺牲现代经济的规模经济效应和集聚经济效应此次国家发改委出台的都市圈政策是在尊重城市集聚规律的前提下指导城镇化政策尊重中心城市的集聚规律

    2

    后城镇化时代到来

    同时要看到与世界其他主要经济体相比中国城镇化率?#28304;?#20110;?#31995;?#27700;平据卢庆强介绍从超过50%到70%左右产业和人口进一步向大城市聚集是世界城市化的普遍规律

    近来几乎所有受访的城镇化专家都在向财经记者强调一个信?#29275;?#20013;国城镇化发展正处在一个关键节点后50%城镇化时代之门已经开启区域经济社会发展思路正在发生巨大改变各城市?#27493;?#38754;对挑战和机遇

    有关区域空间规划政策源于十一五规划纲要中提出的主体功能区规划?#20445;?#27492;前中央在城镇化顶层设计中更强调产业规划

    肖金成告诉财经记者2003年正值十一五规划前期研究阶段国家发改委委托他当时所在的国土开发与地区经济研?#20811;?#23601;协调空间开发秩序和调整空间结构问题进行研究后形成报告

    在报告里我们提出在十一五的五年时间编制空间规划而且是编制全国性的空间规划和区域性的空间规划肖金成介绍与区域发展规划不同的是我们选择的是控制性规划即告诉哪些内容是不能发展的其他都交给市场主体来?#26434;?#21457;展

    上述建议最终未被十一五规划纲要采纳空间规划被替换为主体功能区规划

    同时十一五期间国务院专门发文提出要编制区域规划划出重点发展区和问题地区由于问题地区多是省?#24335;?#30028;区跨省规划难度非常大国家发改委难以协调只有转至各个省由省内执?#23567;?/span>

    2006年国务院提出四个区域规划试点第一个是京津冀都市圈跨越北京天津河?#27604;?#30465;市编制发展规划肖金成指出实际上由于协调难度太大京津冀都市圈规划最后胎死腹中整个十一五期间都?#24576;?#21488;

    京津冀此后又提出了首都圈规划但发展效果并不理想据清华大学新型城镇化研究院对全国各个都市圈的评估报告其中首都都市圈属于发展?#25237;?#24066;圈而长三角和珠三角则是成熟?#25237;?#24066;圈并已经形成都市连绵区这份报告指出北京市辐射带动能力更多地体现在全国尺度圈内河北城市总体发展质量与北京天津相比存在较大断层即中心城市贡献度得分低

    肖金成对此指出首都圈规划?#27573;?#22826;大由于首都圈当时提出需要出海口就把300公里外的秦皇岛唐山都纳入最后几经讨论除了邯郸邢台两市其他河北9个市全部纳入首都圈形成1+3+9的规划版图?#27573;?#22826;大了

    同样成渝经济圈长三角城市群东北地区等规划的出台也逐渐暴露出城市群在规划?#27573;?#36807;大辐射距离过远等一系?#24418;?#39064;大部分城市群规划都无法落地

    3

    大群到小圈

    2014年3月国家新型城镇化规划20142020年出台提出以人的城镇化为核心以城市群为主体形态推动大中小城市和小城镇协调发展等新内容并提出优化提升东部地区城市群培育发展中西部地区城市群建立城市群发展协调机制

    规划还提出十三五期间要建设19个城市群2017年内全部完成19个城市群规划

    2016年3月5日十二届全国人大四次会议开幕国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出在十三五时期要规划建设19个城市群外加拉萨和喀什两个城市圈至此以19+2为总体架构的十三五时期城市群框架终于确定

    近年来随着中央大力推动城市群发展2018年11月发布的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见提出要建立以中心城市引领城市群发展城市群带动区域发展新模式推动区域板块之间融合互动发展

    接近决策层的专家对财经记者表示国家发改委很快就完成了所有19个城市群规划任务但这样的规划有一个问题就?#21069;?#19981;构成城市群的城市划入城市群?#21248;?#26159;?#27573;?#22826;大

    距离太远?#27573;?#22826;大是早前全国多个城市群规划的致命问题?#20219;?#32972;了中心城市溢出规律又因为不同区域行政壁垒的体制机制原因大部分区域规划仅仅成为了概念缺乏可操作性

    违背规律的城市建设也给地方政府带来了沉重的债务负担银川开发的滨?#26377;?#21306;是此类典型据一位专家介绍银川200万人新修建的滨?#26377;?#22478;距离银川40公里到50公里当地政府为新区已经投入了400多亿元但历经数年滨?#26377;?#21306;仅有一所师范高职院校外加一些?#23380;?#38590;有大发展

    根据过去的教?#25285;?/font>?#27573;?#21512;?#30465;?#20063;逐渐成为区域经济和规划界的共识即从区域内经济增长极来说必定是城市内部的一小部分区域?#27573;?#36234;小经济增长效果越好观点也逐渐被接受

    2019年2月19日国家发改委出台的关于培育发展现代化都市圈的指?#23478;?#35265;对都市圈做出定义指的是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心以1小时通勤圈为基本?#27573;?#30340;城镇化空间形态

    1小时通勤圈成为多位专家认可的距离如较大的都市圈可能半径能达到五六十公里小一点半径能达到30公里如此?#27573;?#20415;能够实现日常通勤大量人口可住在周边的中小城市在中心城区上班

    城市群的必要条件是都市圈这次都市圈文件符合我的期望具有可操作性肖金成告诉财经记者

    陆铭表示都市圈战略的推出并选择了一些核心大城市作为国家中心城市战略来进行建设更重要的意义是调整过去抑制大城市发展强调大中小城市均?#30830;?#24067;发展的政策取向未来将更加尊重大城市集聚规律核心大城市通过紧密连接周边的中小城市能够更好地推动大中小城市之间的协调发展更好地发挥核心大城市的辐射带动作用

    4

    产业在?#27169;?#20154;就去哪

    在要素往城市聚集的同时尤其是城市扩展到足够规模时内部要素逐渐向外溢出形成一个辐射圈

    华夏幸福产业研究院院长顾强将这种城市辐射比喻为杯中水满后的溢出效果城市内部的空间出现?#23548;P?#23601;会将人信息基础设施溢出至城市周边空间如北京周边大厂的文化产业园上海附近嘉善的快速发展都是超大城市溢出后的城市发展机遇

    以后雄安新区发展起来了人们吃的豆腐怎么解决顾强在接受采访时突然问了财经记者一个问题

    这是一个已经有了答案的反问在北京新机场的正南方北京天津河北的三角地带华夏幸福已在河北霸州产业新城布局了一个都市休闲食品产业园目前已有益海嘉里北京稻香村海底捞新辣道等企业在此地建立中央厨房

    对以产业新城为主营业务擅长汇集优势产业快速形成增长点的华夏幸福将食品工业植入其中也是第一次但在顾强看来这是都市圈发展的一个典型样本围绕大都市的产业布局和转移是有规律的从核心向外辐射服务业工业和农业梯次分布在此之外还有城市化?#26087;?#24102;来的综合产业形态都市产业

    豆腐代表的生?#36866;?#21697;是都市产业的一个小小注解人们总要?#36828;?#33104;它也总要实?#24535;?#36817;供应不只是食品与创?#38534;?#39640;科技时髦产业?#36744;?#19981;密切相关的洗?#38534;?#29289;流等也都是典型的都市产业类型它?#20161;?#22478;市?#27604;?#30340;结果也是原因

    这也是已经历过漫长的历程目前代表城市化最高水平的美国纽?#36857;?#20854;核心区曼哈顿第五大道的地?#29575;?#37324;?#21248;?#23384;在制衣工厂等在此地存活了超过100年的传统产业的缘由

    根据美国发展经济学家托达罗MichaclP.Todaro的人口乡村城市流动理论?#20445;?#20154;口的流动的过程是人们对城乡预期收入而非实际收入差异做出的反应这取决于城市给人们提供的就业机会以及发展空间

    人们不会停止向城市进军的脚步也会跟随不同产业的发展汇成流向其目的地却未必是城市的核心地带

    以上海都市圈为例老?#30772;?#36710;产业集群不断演变和拓展逐渐形成覆盖全价值链的产业体系其空间布局也处于不断延展的态势

    沪宁城际高铁贯穿城市密集的长三角核心区域使沿线城镇之间的往来更加畅通便利图/视觉中国

    总部研发中心等关键职能位于都市核心区30公里圈层专注于技术研发学校培训汽车博览等?#26041;ڣ?0公里圈层在紧密零件发动机等零部件生产?#26041;?#26356;有优势80公里圈层提供物流测试场内饰生产等服务120公里?#27573;?#36127;责整车生产和物流运输

    根据华夏幸福产业研究院发布的都市圈理论与中国都市圈发展趋势报告提供的数据随着产业的不断延展人口的流向也在发生改变?#28909;?#38271;三角地区2010年2017年上海中心地带人口仅增长64万人同期外圈层人口的平均增长是其近2倍昆山江阴等支点城市人口增长均超过150万人

    珠三角地区的人口聚集模式与之类似?#21152;?#20140;津冀地区有明显区别尽管自2001年开?#36857;?#21271;京市区人口增速放缓甚至趋于停?#20572;?#22806;围人口加速增长增速提高至4%但向单中心聚集的趋势并没有改变

    北京都市圈产业外溢能力不强城镇体系建设的滞后是其主要原因北京市周边人口超过20万的城市只有7个上海周边同等级别的城市有17个差了两倍还多

    陆铭介绍说长三角和珠三角以其沿海和内河的地理优势在上世纪90年代中期以来的开放大格局中占了先机面向全球的出口加工+海运的发展模式快速推动了两地的制造业发展和外溢

    稍早前财经记者在广东佛山也发现当地高度城市化的农村已经逐步完成从制造业再到高附加值服务业的产业升级百亿产值的乡镇也开始发生产业向外辐射的现象

    相比而言北京作为政治经济文化国?#24335;?#27969;中心的多功能都市制造业等多业态发?#20849;怀?#20998;产业链较短辐射带动能力并不是很强陆铭对财经记者说

    在肖金成看来来自法国经济学家佩鲁的增长极理论可以说明培育产业集群作为都市圈内生动力带动其整体发展和崛起的规律

    这是一种非均衡发展理论要点在于选择较小的区域集中资源投入培育良好的产业生态再带动周边的发展40年里深圳从一个小渔村成长为一个拥有千万人口极具活力的超大城市就是典型案例

    这也?#35270;?#20110;目前发展相对落后的如北京都市圈的进程一方面得益于中心城市的产业外溢和辐射另一方面在周边选点布局着重发展各自的特色产业迅速成长为支点城市与中心地带发生更加密切的协同

    从北京的CBD地区往东一直到通州已经形成媒体出版教育中国传媒大学印刷等相对完整的产业走廊在这条走廊上建一个影视产业园就顺理成?#38534;?#39038;?#20811;?/span>

    在他看来都市圈产业集聚和增长极的培育已进入新的阶段不能只靠规划意愿和资源投入更要遵循市场供需产业增长规律现在的产业新城建设逻辑不是说先定好产业再由谁来承建而是先看产业环?#31243;?#24449;和人力?#26102;?#26500;成再选择更有利于生态养成和健康增长的特色产业来重点培育

    这也是城市化新阶段的重要表征过去?#23458;?#22320;开发城市扩张的高强度投资来拉动经济增长的方式已经过去投资的边际回报不断?#38470;担?#22312;新的阶段有前瞻性的城市?#23478;}兜?#20154;力?#26102;居?#26032;产业集聚之间的良性互动将成为推动都市圈发展新的原动力

    企业也注意到都市圈发展利于解决大城市病?#24179;?#22478;镇化高质量发展所带来的机会?#28909;?#33268;力于成为智慧城市运营商的雪松控?#21892;?#19979;社区智联服务集团目前在广州深圳西安成都青岛南宁等都市圈内均有布局该集团相关负责人表示有着相对成熟投资环?#22330;?#22478;市配套设施的中心城市一直是该公司的重点投入区域但随着都市圈战略的实施该公司在扎根做好中心城市的同时会适时调配资源到其他城市这位负责人预测随着都市圈的建设将加速人口向这些重要都市圈转移身在其中的产业将直接受益

    陆铭举例说集聚与溢出是珠三角都市圈的特色广州和深圳在通过产业不断集聚人口和经济活动的过程中周边支点城市的人均GDP的增长速度也非常之快并出现了跟深圳和广州人均GDP差距缩小的趋势换句话来讲在珠三角地区深圳和广州在人口和GDP当中所占的份额是提高了但是与周边城市之间的人均GDP差距?#27492;?#23567;了

    此时推出都市圈战略?#20161;?#39034;应了中国发展的历史进程也是通过主动规划和干预避免单中心大规模聚集而可能引发的生态恶化交通拥堵等一系?#23567;?#22823;城市病实现发展和治病并举的目的卢庆?#20811;?/span>

    5

    人多了?#25925;?#23569;了

    陆铭新近观察到一个有意思的现象近年来北京疏解非首都功能已显成效常住人口连续两年减少但疏解出去的人未必如北京所?#31119;?#24182;没有随相关产业转?#39057;?#38468;近的河?#20445;?#26377;些?#21271;?#29664;三角和四川去了

    北京如今几乎是大城市病的最佳代言人但是北京的人口真的多到无法承受吗

    根据公开数据北京市的面积是1.641万平方公里常住人口2100多万上海市面积0.634万平方公里相当于北京市的三分之一多一点人口却超过2400万不管是全域?#25925;?#26680;心市区上海的?#24615;?#33021;力明显高于北京

    按照中国都市圈发展报告2018提供的数据国内都市圈的人口并不多以1小时交通圈?#27573;?#27979;算81%的都市圈人口不足1500人/平方公里最高的上海都市圈是4200人/平方公里比?#23548;E?#30340;北京高近30%但?#20849;?#21040;东京人口集中地区8700人/平方公里的一半

    显然是体感密度压过了实际密度上海人韩寒也不满意2010年上海世博会有一个响亮的口?#29275;?#22478;市让生活更美好?#20445;?#20027;办方举办世博论坛邀请各界知名人士阐释本届主题爱拆台的韩寒上去就说?#21307;?#30340;主题是城市让生活更糟糕

    没有比地铁之类的日常通勤工具更能体现城市的体感密度了根据华夏幸福产业研究院中国都市圈极限通勤研究发布的数字上海和北京的上班族痛苦指数持平平均通勤时间和极限通勤平均时间都差不多特别是后者都超过了90?#31181;印?/span>

    每天有大量的上班族奔波在北京与燕郊之间图/中新

    通勤距离在北京则很?#24576;z?#26497;限通勤平均距离31.4公里在其统计的10个都市圈里25岁44岁年龄段极限通勤人口占全部极限通勤人口超过50%从河北燕郊的睡梦中醒来到30公里外的国贸追逐梦想是北京年轻人的典型形象

    让人意外的则是人口只有808万多一点的合肥市极限通勤平均时间也达到59?#31181;?#26497;限通勤平均距离超过20公里

    另外一个有点违反常识的数据中心城市与外围城市人口流动规模占中心城市人口流动总规模的比率北京只能排到20名不仅比第二名太原市低还?#20828;?#20110;西南边陲的贵阳市

    虽然人们在北京和上海的?#23548;?#22320;铁公?#24576;担?#20197;及拥堵的马路上倍感焦躁和痛苦就整体而言全国?#27573;?#20869;的都市圈中人口和经济的联系密度也是非常低的

    即使如此2010年2017年产生的流动人口中有三分之二?#21248;?#22362;决地选择了大城市领衔的都市圈人们可能会因为体感密度和?#24052;?#33510;指数逃离北上广但其中绝大部分不会再回到农村而是到另一个大城市去

    在卢庆强看来流动性是城市与经济发展的核心要义从?#27573;?#30475;农村向城市都市圈内部城市之间的流动都在?#25925;?#30528;此地的活?#23621;比١?#26410;来都市圈一体化同城化水平的提升也会带动都市圈之间的人口经济要素流动

    北京在强力疏解人口人口更加密集的深圳市却热情地说来?#21496;?#26159;深圳人

    在陆铭看来对人口流动的管制和障碍并不利于城市的发展尽管北京所集聚的人才以及创新环境在中国可谓?#40644;?#32477;?#23613;保?#19978;海人才和创新环境之外还兼具长江与海洋连接点的独特区位优势但因为两个城市都更趋向于人口流动的管制他更看好深圳的前景

    高技能人才进入城市一定会带来对?#22270;?#33021;人才的需求只要一个人能在城市里?#20013;?#23601;业哪?#29575;?#20837;相对?#31995;停?#20063;是城市发展所需要的他们可以从事生活与公共服务方面的工作降低城市的生活总成本反过来又会吸引更多高技能人才的进入陆铭说

    6

    拉近城市间的距离

    与人口总量相比城市的体感密度和?#24052;?#33510;指数更来自以交通为代表的公共服务以及城市系统化的总体水平

    以交通为例北京尽管有总长超过600公里的地铁线路却没有一条?#30001;?#21040;河北的燕郊高铁可将1小时交通圈从北京?#30001;?#21040;石家庄高昂的成本却很难覆盖从两个城市之间的中点保定市到北京的日常通勤

    北京市周边可同时实?#24535;?#20303;与工作功能的支点城市不仅非常稀疏轨道交通无法跨省市运?#26657;?#22478;际铁路地铁公?#24576;等?#32773;不能顺畅?#30828;担?#20844;共交通为导向规划居民区和商业区的TOD模式的缺失不仅在加剧城市体感密度和?#24052;?#33510;指数?#20445;?#20063;因其低效拖累了都市圈的发展

    打造都市圈交通需先?#23567;?#21508;个都市圈在文件上都会要求轨道上的都市圈?#20445;?#25171;造都市圈一日生活圈一小时通勤圈?#20445;?#25171;通各区域间断头路?#20445;平?#29942;颈路改造扩容畅通交界地区公路联系?#24179;?#37117;市圈内城市间公交一卡互通票制?#21490;?#26631;?#23478;?#33268;推动干线铁路城际铁路市域?#36857;?#38081;路城市轨道交通四网融合?#20445;?#31561;等

    但根据现实经验看一般城市轨道交通都是亏损会给跨城交通带来两个重要问题一是亏损部分由谁来承担二是每一方城市都会害怕轨道通车后会带来人口的流出基于这两个问题城市政府对修路的意愿就会降低

    对此卢庆强表示都市圈下一步能否真正落地尤其是培育都市圈的关键之处是各地能否找到一套有效的绩效考核机制成本分担机制利益共享机制但这三套制度目前并没有很好的经验

    顾强指出上海地铁通到昆?#20132;牛?#33487;州地铁S1线连通到上海11号线上海和江苏能打通跨行政区轨道其他地方为什么不?#26657;?#22312;公共交通公共服务产业协同发展等领域只要不同地区有所?#40644;ƣ?#26377;最佳实践就应该把这些成功经验放大到其他区域来打通区域之间的隔离

    其实不只是交通包括社保教育医疗在内的各类公共服务效率和水平也都在制约着都市真正形成圈?#20445;?#29305;别是一旦跨越行政区划公共服务连均等化都难以实现

    顾强很爱举一个例子台湾人的医保在江苏昆山?#37096;?#20197;畅通无阻燕郊当地却只有一家医院?#21592;?#20140;社保开放这个常住人口100多万的大型居住区目前还没有一家三甲医院

    ?#25226;?#37066;到大厂仅仅40公里但在两地的交界区马路就有许多石?#33539;?#23376;立?#29275;?#21738;个领导不知道这些石?#33539;?#23376;但谁又能把它?#21069;?#36208;一位城镇化专家对财经记者表示这些石?#33539;?#23376;背后就是制?#26085;?#30861;

    陆铭告诉财经记者当前各个地方政府按照自己独立行政边界进行政策制定资源配置在?#26102;?#26041;面地方政府?#35760;?#21521;于最大化自己GDP税收增长在劳动力方面地方政府?#21450;?#29031;户籍身份提供公共服务和就业岗位土地层面建设用地指标更是以城市为单位进?#20449;?#32622;

    未来如?#26410;?#30772;行政体制障碍将成为横亘在都市圈发展道路上的一大挑战

    7

    市场的统一与开放

    北京疏解非首都功能任务还在继续都市圈还待发展财政却?#36234;?#20102;今年全国两会期间全国人大代表北京市财政局局长吴素芳说2019年北京财政将是收支平衡最紧的一年

    这座以高?#32771;?#33879;称财政收入异常丰厚的城市由于城市减量发展财政收入逐年放?#28023;?#26410;来在京央企及?#31181;?#26426;构金融业和高新技术企业等产业迁移?#21592;?#20140;市财政收入产生着深远影响维持庞大的公共服务支出也属不?#20303;?/span>

    未来都市圈的发展必然要依靠市场的力量顾?#20811;?#19981;只是产业的集聚和发展需要良好的市场环?#24120;?#20687;交通教育医疗铁路环保体育文化设施等公共服务系?#24120;部?#20197;依?#23380;时居?#24066;场特别是跨行政区的地带与其两个政府大包大揽各自的公共资源不如通过市场的机?#24179;?#20854;高效地统?#40644;?#26469;促进都市圈内部的跨区域融合

    在陆铭看来所谓都市圈的现代化不仅是基础设施的升级更是制度的现代化现在过去城市化遇到的主要问题?#21248;?#26159;行政壁垒过多市场经济机制不够完善出现互相竞争重复建设的现象

    卢庆强则认为目前国内市场的体制限制究其根源大都来自地方政府之间的行政壁垒都市圈战略正是破除壁垒推动统一开放市场的形成实现生产要素?#26434;?#27969;动的主要含义

    通过制度改革和建设不同城市之间打破行政区划的限制实现真正的协同是都市圈发展能否成功的关键问题卢庆?#20811;?/span>

    以江苏和南京为例苏南的苏州无锡常州已融入长三角城市连绵区更多地将自己视为上海都市圈的一部分与经济相对落后的苏北形成明显的区隔夹在中间的南京市因西边与?#19981;战尤?#34987;本省人戏称?#19981;?#30465;会

    对此陆铭建议在都市圈内成立高级别的都市圈发展战略规划办公室领导和协调跨行政管辖边界的都市圈规划甚至可以考虑建成跨行政管辖边界的更高一?#29420;?#25919;府机构负责都市圈层面的一体化建设以交通社会保障和公共服务的一体化促进各城市之间的劳动力土地?#26102;?#35201;素的?#26434;?#27969;动

    在地方实践中南京早在2002年就开始尝试建立都市圈机制至2013年左右成立南京都市圈发展联盟并将包括?#19981;?#22312;内的周边8个城市组成一个跨省的决策协调和执行三层运作机制其中决策层?#23435;视?#21508;成员市书记市长组成工作平台为南京都市圈党政领导联席会议?#20445;?#27599;年三季度举行一次为南京都市圈最高决策机构

    但在实?#35797;?#34892;中这一跨市跨区域甚?#37327;?#30465;的协同发展机制?#21248;?#27493;履维艰还有典型的北京都市圈行政级别从中央一直到乡镇协同的主体性要求尤为困难卢庆强对财经记者说

    在卢庆强看来实现都市圈内部协同发展有三个关键要素首?#20161;?#39030;层的制度安?#29275;?#27491;如国家发改委的都市圈新战略各地方可以此为基础制定跨行政区具体协调机制解决税收分成成本分摊利益共享环保治理以及绩效考核的问题

    其次是淡化行政级别通过多方参与的委员会实现平等协商和投?#26412;?#31574;机制第三是选择有代表性尺度合适的重点交界区域作为?#40644;?#21475;?#28909;?#21271;京通州和河北?#27604;?#21439;?#20445;?#23581;试做各种层面的政策互动和发展协同尽快积累经验并加以推广

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