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    冉昊民主制度与腐败基于差异化民主国家的?#20873;?#20998;析
    作者冉昊      时间2019-03-29   来源
     

    作者简介

    冉昊中共中央党校科社部副教授北京大学国家治理研究院兼职副研究员博士

    针对民主制度不能遏制腐败这样一种流行观点我们通过对不同类型的民主国家进行?#20873;?#20998;析予以?#20826;?#24046;异化民主国家应当包括四种类型即半民主或伪民主国家民主转型国家民主制度不成熟国家和民主制度成熟的国家其中前三种类型的民主国家腐败问题较为?#29616;أ?#21518;一种类型的国家腐败问题相对较轻原因在于前三种类型的民主国家依然面临着市场经济不完善经济社会体制转型分配制度不公以及经济发展水平较低等问题而这些问题才是导致这些民主国家发生?#29616;?#33104;败的根源差异化民主的类型分析对我们有效理解民主制度与腐败之间的辩证关系以及进一步探索和完善中国特色民主的实践?#38382;?#20855;有借鉴意义

    近来对于腐败的根源和遏制腐败的方法已经有很多?#25945;?#33104;败的产生主要是因为权力过分集中而不受制约因此什么样的制度可以制衡权力呢就人类已经发明出的制度来说民主制是目前为止最可能对权力进行制衡的制度?#27604;?#36825;里说的民主制不是广义上的古典式直接民主而是基于代表制的近代以来才有的间接民主制

    对此有很多人提出质疑如果说民主制度能够遏制腐败那么世界上很多民主国家比如阿根廷俄罗斯印度韩国菲律宾泰国马来西亚等等这些国家的腐败程度也很?#29616;أ?#36825;怎么能说民主制度能遏制腐败呢因此很多人得出结论不可能靠制度来反腐因为民主制下的腐败一样?#29616;ء?#28982;而事实果真如此吗从?#23616;?#19978;说它涉及三个问题

    第一个问题这些所谓民主国家的腐败是由民主制度引起的吗

    第二个问题民主制度对于遏制腐败当真起不到作用吗

    第三个问题差异化民主对我们理解民主与腐败之间的关系具有何?#21046;?#31034;

    民主国家的腐败是由民主制度引起的吗

    先回答第一个问题?#28909;?#25552;到了这些出现了腐败的民主国家那么我们有必要对这些国家逐一进行分析第一类是有争议的民主国家而这些国家在地缘上也具有共同点即东南亚诸国第二类是近年来处于民主转型的国家如俄罗斯和韩国第三类是无可争议的民主国家如印度和阿根廷

    1. 半民主或伪民主与腐败

    我们分析第一类有争议的东南亚民主诸国比如泰国和马来西亚如同很多以民主之名行集权之实的国家泰国和马来西亚虽然有各自的国会议员甚至选举但其实算不上民主国家亨廷顿就把这两个他称之为半民主的国家划归为未实现民主的国家行列泰国常年陷入了民选政府和军人政府反复交替的漩涡之中就在2014年5月?#27604;?#27665;选的泰国总理英拉为兑?#24535;?#36873;?#20449;?#22823;力推行以高于市价四成至五成价格向农民?#23637;?#22823;米的计划但该计划造成泰国累计亏损达8780亿泰铢英拉因此下台并由泰国军方接管权力如果把这次军人接管算作政变的话那么这是泰国1932年结束君主专制以来的第19次军人政变而英拉的哥哥也命途多舛在2006年底同样遭?#25945;?#22269;军方的政变赶下台并流亡海外与泰国不同马来西亚实际上是由三个政党组成的执政党联盟的独裁自1957年独立以来国民阵线和它的前身联盟党始终执政?#36739;?#22312;超过了半个世纪国民阵线主要由代表马来裔的巫?#22330;?#20195;表华人的马华公会和代表印度裔的印度国大党组成由于巫统一直在国民阵线中独大所以巫统主席自?#24576;?#20026;马来西亚的总理即便在在2008年举行的大选中国民阵线在大选中败给反对党联盟民主行动党泛马回教党和人民公正组成在国会破天荒地未能获得三分之二的多数席位但其损失也只是无法掌握修改宪法的绝对主导权但对其领袖获得总理职位并无任何影响亨廷顿甚至认为马来西亚一直维持着伪民主的面目而泰国现任总理英拉和原总理他信是一家人马来西亚的现任总理纳吉布则是上世纪七十年代马来西亚总理拉扎克之子这?#27604;?#19981;能等同于某些专制国家的家天?#38534;保?#20294;其所反映的一种特点则会让人产生遐想

    即便菲律宾被亨廷顿称为在1990年之前唯一实现过民主政权合法移的亚洲东部和南部地区国家但是在1986年2月之前菲律宾也没有真正实现过民主直到此时马科斯的独裁政权才因为受到了暗杀阿基诺事件的牵连而被终止

    因此泰国马来西亚这样的国家实际上从来都无法和民主国家画上等?#29275;?#33778;律宾也在相?#32972;?#26102;间内陷入民主和独裁的反复于是我们也就更不能把这些国家内部出现的腐败记到民主制的账上所以一些民主国家的腐败并不是因为民主制度而是因为我们可能把一些半民主甚至是伪民主的国家误认为是民主国家

    2.民主转型与腐败

    我们分析第二类近年来民主转型的国家即俄罗斯和韩国先看俄罗斯苏东剧变后俄罗斯实实现了民主转型成为民主国家但腐败问题却越来越?#29616;ء?#22312;全球清廉指数排行榜上俄罗斯在2011年排在第143位属于腐败十分?#29616;?#30340;国家事实上正是因为俄罗斯为?#21496;?#24555;摆脱前苏联在意识形态和制度上留下的阴影因而在政治制度和经济制度上进行全面转轨政治上的民主化和经济上的休克疗法同步进?#26657;?#22312;这个过程中国有资产被贱卖腐败滋生少数人一夜暴富因此造成俄罗斯民主化之后腐败加剧的恰恰不是民主制度?#26087;?#32780;是因为社会在转型过程中给特权者留下了大量的寻租空间研究表明腐败源于制度转型如果命令经济体制和市场经济体制双轨道并?#26657;?#34892;政权力在经济活动中到处都起着重要的作用于是寻租活动就变得越来越?#29616;ء?/span>

    类似的情况发生在韩国虽然韩国近年来的腐败状况大有好转在2011年的全球清廉指数排行榜上位居第43位但在二十世纪八十年代即在韩国真正实现民主化的1987年韩国历史上首个通过人民直选并按合法程序当选的总?#38472;?#27888;愚却从三星集团东亚集团等获取贿赂36次最终被判入狱17 年而继任的民选总统金泳三的12名亲属涉嫌腐败其三个儿子也因为涉及腐败而锒铛入狱我们应当注意当时的韩国正面临着政治制度的转型社会反独裁的活动一浪高过一浪比如1986年2月由新民党和以著名人士金大中金泳三为首的在野团体?#24052;平?#27665;主化协议会发起的一千万人改宪签名运动政治体制在这样的压力之下开始变化政治上进入了由专制向民主过渡的阶段这导致社会乱象丛生腐败的发生恰恰是因为社会正处于政治转型期而不是因为民主制度?#26087;?#27492;外韩国政府主导的市场经济模式也成为导致腐败的一个重要原因韩国的大企业的董事长实际上是政府业主只?#21069;?#28436;?#26031;?#29702;者的作用在这种情况下企业家的政治情结很浓摆脱不了依附权贵最后?#32422;?#25104;了权贵的角色

    所以一些转型民主国家的腐败并不是因为民主制度导致的而可能是和其所处转型期市场经济制度不完善政商关系中政府占据主导地位等因素有关

    3. 制度不成熟的民主与腐败

    我们来分析第三类无可争议的民主国家即印度和阿根廷看看这些国家出现腐败的原因是什么先看印度印度作为一个民主国家基?#26087;?#19981;存在任何争议然而印度存在的腐败情况也并不乐观在全球清廉指数排行榜上排名第95位属于腐败较为?#29616;?#30340;国家可是印度的腐败真的是因为实行民主制吗如果是这样的话那么我们就无法解释和印度同处亚洲且同样实行民主制度的日本为什么其腐败情况?#20873;?#20302;在全球清廉指数排行榜上排名第14位属于非常清廉的国家事实上印度出现腐败的真正原因是恰恰是因为其民主制度不完善和不成熟它表现在以下两个方面

    一是印度的市场经济体制不够完善政府对市场干预过多为腐败提供?#23435;?#24202;有相关研究指出在印度滥用权力的机会和无效的监管是导致腐败的重要原因这?#36739;?#19982;民主制度并不相关而且恰恰相反权力的滥用和监管的无效往往是因为实行了非市场化的经济制度以及政府对市场的过度干预导致的这恰是忤逆了民主制度才造成的腐败有研?#23380;?#35777;早在二十世?#22303;?#19971;十年代印度国大党在执政期间推行国家主导的混合经济发展模式实行对国家经济的干预政策为权力与利益的结合提供?#21496;?#22823;的空间国家对私人经营活动的严格控制给了主管部门官员有极大的权力他们可?#38498;?#24555;批准某项申请?#37096;?#20197;寻找理由拒绝批准或无限期拖延这时有没有贿赂往往成为决定性因素可以说印度属于不?#26434;?#30340;民主制度其?#25509;?#20225;业大部分掌握在一小撮贵族阶级和?#20013;?#23478;族手里多数人不能够均沾企业在市场上获得的利润

    二是印度的分配制度不完善导致了国家能力的孱弱为腐败滋生了土壤印度国大党执政期间其分配政策使得改革成果首?#20161;?#35753;中产阶级和大企业家受益广大下层群众的生活状况却不能得到实际的改变据瑞士银行统计印度商人公司和政客在该行的外汇存款高达2.5亿美元占全印度私人财富的三分之一在印度的农村占全国农村人口约4.5%的地主和10%的富农仍然占据着农村75%的土地贫苦的农民和无地的产业工人占到了农村人口的25%在这样的分配制度下财富源源不断流入少数人手中而国家的财政却日渐捉襟见肘?#22303;?#31119;山也认为印度的腐败不是因为民主制度而是因为国家能力的缺乏以及由此导致的国家无法提供高质量的公共服务使得印度人民果断地转向人民党领袖纳伦德拉莫迪希望他能提供坚决的领?#36857;?#24314;立强有力的政府取代过去十年来无能腐败的国大党领导的联盟

    类似的情况也出现在拉美的民主国家比如阿根廷究其民主发展历程阿根廷可谓充满波折早在第一?#38382;?#30028;大战爆发前阿根廷也算赶上?#35828;?#19968;波民主化浪潮的尾巴建立起了多少带一些民主色彩的政体但不幸的是在1930年的军事政变中它草草收场伴随着第二波民主化浪?#20445;?#38463;根廷在1945年又再次通过?#26157;?#20135;生了政府首脑但这种半民主状态在军人政治和贝隆党人之间的冲突下变得极其不稳定直到二十世纪八十年代在同英国的马岛之战中阿根廷军政府的败北使其合法性遭到?#29616;?#21066;弱进而在1983年由选举产生了新的文官政府也算是搭上?#35828;?#19977;波民主化的浪潮可以说阿根廷是世界上为数不多的有着三波民主化浪潮经验的国家所以阿根廷政体的民主特性不容怀疑然而在全球清廉指数排行榜上阿根廷位列100名其腐败程度在拉美诸国中较为?#29616;أ?#36825;又是什么原因呢对于这样一个民主国家中的老资格?#20445;?#27665;主显然不是其腐败的根源因为在军政府统治期间阿根廷的腐败也没见有多大好转其主要原因?#25925;?#22312;于民主制度的反复波折增加了其彻底民主化的成本导致其民主制度始终无法成熟起来它主要表现在以下两个方面

    一?#21069;?#26681;廷的政府对市场运行的过度干预依然较高如官员对处置原先国有资产的产权上拥有较大的权力前总统梅内姆在退休后就因为?#25991;?/font>非法出售国有地产遭到了起诉

    二是政治制度设计上对权力制衡的强度仍然不够阿根廷虽然也实行三权分立的民主制度但在超级总统制和强势政党控制的环境下三权之间的制衡作用非常小行政权力?#23545;?#36229;过立法权和司法权一个?#20873;系?#22411;的例子是梅内?#20998;?#25919;时为了实现对司法权的控制把最高法院的法官人数从5名增加到9名其亲信占到6名很显然不是因为民主制而恰恰是因为背离了民主制才造成阿根廷的腐败问题

    由此可见对于这些?#28304;?#20110;发展阶段的真正的民主国家制度?#27604;?#23545;其腐败产生影响但腐败并不是民主制度?#26087;?#23548;致的而是市场经济制度的不完善分配制度的不公允权力制衡不足以及由此导致国家能力的衰弱才是产生腐败的主因

    另外经济发展水平?#37096;?#33021;对腐败产生影响如果我们再观察全球清廉指数的排行情况则可以发现一个粗略的规律即大凡清廉排名很靠前的国家也就是腐败很轻的国家基本都是发达国家即经济发展水平很高的国家而排名靠后的国家其经济发展水平也较低在排行榜上位列前五十名的国家只?#26032;?#26106;达的人均年收入低于全球平均水平10000美元而在该榜上位列最后五十名的国家只有委内瑞拉的人均年收入高于6000美元另外只有三个国家高于4000美元其余腐败?#29616;?#30340;国家人均年收入都低于4000美元休克疗法的始作俑者哈佛大学教授杰弗里萨克斯指出穷国的腐败可?#26434;?#36139;穷程度来测量并且这种相对腐败的传导机制具有循环性例如贫穷引发了腐败反过来腐败又会导致经济发展的落后贫穷之所以在印度成为诱发腐败的一大因素也说明?#21496;?#27982;发展水平和腐败之间存在的一定关系

    通过上面的分析我们可以回答第一个问题即民主国家的腐败原因和民主制度无关而和这个国家处于特定的社会和制度转型期有关也和这个国家的经济发展水平有关还和这个国家关乎政府和市场关系的政治和经济制度有关毫无疑问我们不可以说这些民主国家的腐败是因为实行了民主制度而应当说要么是因为这些国家是半民主或伪民主国家要么是因为这些国家民主制度的不成熟以及这些国家民主制度各自所处的环境不?#24576;?#29087;这个环境包括社会转型状况经济发展水平以及政府对市场的过度干预等我们甚至可以说如果没有实行民主制度这些国家的腐败可能会更?#29616;ء?/span>

    二民主制度对遏制腐败起作用吗

    接着回答第二个问题民主制度对遏制腐败起?#40644;?#20316;用

    回答这个问题有两种思路一种思路是循着这个问题抽丝剥茧一步步?#25945;?#27665;主是如?#25105;?#21046;或纵容腐败的另一种思路则是反向论证如果民主对于腐败的遏制在多大程度上起作用无法做出明确的界定那么我们可以思?#23478;?#19979;那些清廉国家与民主制度之间的关系

    前面已经分析过虽然很多所谓民主国家的腐败问题?#20873;现أ?#20294;这些国家多半是我们所称的不成熟的民主国家反过来如果我们观察那些腐败程度很低的国家则大都是民主国家并且是成熟的民主国家在全球清廉指数排行榜的十个级别中排名前四个级别的国家可以算作腐败程?#20873;?#20302;的国家或地区这类国家或地区共有三十四个我们?#20204;页?#20043;为清廉国家或地区

    在这些清廉国家或地区中我们发?#31181;?#26377;新加?#38534;?#20013;国香港卡塔尔和阿联酋?#20154;?#20010;国家或地区是非民主制度的国家其余三十个都是民主国家或地区

    进一步在这三十个民主制国家或地区中我们发现有二十四个国家或地区是经历?#35828;?#19968;波民主化浪潮的洗礼的即便其中有八个国家后来由经历了民主化后的回?#20445;直?#22238;非民主国家的波折只有巴巴多斯博茨瓦纳塞?#33268;?#26031;爱沙尼亚巴哈马中国台湾和圣卢西亚等六个国家或地区没有过最早阶段的民主经验见表1

    概言之在全世界?#27573;?#20869;腐败最轻的国家或地区中有88%的国家或地区实行的是民主制度而在这些实行了民主制的国家或地区中又有80%的国家或地区有过近代以来最早阶段的民主经验使其有可能发展出?#20873;?#23436;善和成熟的民主制度按照这个逻辑世界上腐败最低的国家绝大部分是具有相对完善和成熟民主制度的国家或者说成熟的民主制度可以让这个国家的腐败程?#20873;?#20302;

    三启示与借鉴差异化民主制度与腐败的辩证关系

    最后回答第三个问题差异化民主对我们理解民主与腐败之间的关系具有何?#21046;?#31034;以往我们对民主国家的认识往往铁板一块盖因对民主?#26087;?#30340;界定依据过于单一化要么依据熊彼特式的意识形态区分要么依据普萨托利式的普适价值性划分或是依据王绍光式的选举程序式的选主界定往往忽视了民主政体国家内部的差异性这容易让我们对于民主制度的认识产生选择性偏好一旦当我们聚焦于民主和经济发展之关系?#20445;?#20250;自发性选择特定的?#29238;?#25105;们熟知的经济发达的民主国家即制度成熟的民主国家而当我们聚焦于民主与腐败之关系?#20445;?#26377;自发性选择人口众多经济发展水平较?#31361;?#26159;制度不成熟的民主国家以至于对民主与腐败之间的关?#31561;?#35782;产生偏差

    基于本文分析我们有必要对差异化民主国家进行界量即差异化民主国家的四种类型半民主或伪民主国家民主转型国家制度不成熟的民主国家和制度成熟的民主国家见表2其重要价值在于两点

    第一差异化民主国家是有效理解民主与腐败关系的基础1差异化民主国家的前三类即半民主或伪民主国家民主转型国家和制度不成熟的民主国家对遏止腐败具有局限性作为半民主国家的泰国2017年8月因大米渎职案即将受审的前总理英拉离奇出逃最终英拉被缺席?#34892;?#20116;年假如整个事件程序民主而受审对象英拉却成功出逃这恰恰反映了泰国这个君主立宪制国家民主司法制度的漏洞假如整个事件程序不民主那么司法机关对该国前行政首脑的腐败审判就是欲加之罪?#20445;?#26356;反映出这个国家民主制度对于防止腐败的不完善作为民主转型国家的韩国在1987年实现民主化整整三十年之后的2017年?#27604;?#38889;国总?#31216;然?#22240;亲信门和诸多腐败?#32972;?#38395;被弹劾下台这场?#27492;?#20197;最民主的方式维护韩国人民权利用民主手?#20255;?#24635;统拉下马的大?#20998;?#20013;却并非表面看起来这么简单回顾亲信门事件被韩国媒体曝光是在2016年10月24日仅仅四天之后的10月28日在韩国首尔市中心广场上就爆发了反对朴?#28982;?#30340;万人规模游行试想仅仅四天的时间在喧闹之所聚集上万人规模的集会难道没有幕后推?#33268;w克?#28982;我们无法断定朴?#28982;n?#20146;信门事件的背后必定有一股反朴势力利用民主制度来实?#21046;?#25919;治阴?#20445;?#20294;我们亦无法排除这样的可能性这也是为什么时?#20004;?#26085;朴?#28982;?#23545;关于其腐败的诸项指控拒不认罪的重要原因可见假民主以反腐败?#20445;?#22312;民主转型国家中恰恰反映出不成熟的民主制度对遏止腐败的局限性但须注意的是这?#24535;?#38480;性并不来源于民主制度?#26087;?#32780;是其民主制度的不成熟及其所处环境的不完善

    2制?#20873;?#23436;善的民主国家对于权力制衡也并非没有疵漏如在权力制衡体系较为完善的美国三权之间博弈也存在缝隙2016年2月美国联邦最高法院?#27604;?#22823;法官斯卡利亚去世其所空出的职位将由美国总?#31243;?#21517;的新大法官候选人补缺作为三权的一支美国最高法院大法官所代表的司法权的重要性毋庸置疑美国联邦宪法规定新任大法官须由美国总?#31243;?#21517;并获参议院?#26412;?#21516;意后才能上任体现了三权之间的相互制衡而自2014年美国中期选举之后共和党在参议院获得多数席位这直接导致?#27604;?#32654;国总统的民主党人奥巴马提名的法官难以获得参议院支持参议院拒绝启动程序审议奥巴马总?#31243;?#21517;的大法官候选人奥巴马为了获得共和党的支持提名了一位63岁的亲民主党大法官候选人此人为美国四十年来最年长的联邦最高法院大法官提名人到了2017年2月新任美国总统共和党人特朗普上台后为了更?#24535;?#22320;在联邦最高法院多一位亲共和党的大法官美国联邦最高法院大法官为终身制提名年仅49岁的亲共和党法官戈萨奇为候选人并于4月12日获得参议院表决通过此时的参议院依旧是共和党多数席位而戈萨奇又成为美国二十六年以来最年轻的联邦最高法院大法官可见即便是制度已经较为成熟的发达的民主国家通过民主制衡权力来防止寻租和腐败也并非没?#26032;?#27934;可钻

    第二打破对差异化民主遏制腐败的迷信通过完善中国特色的民主实践?#38382;?#26469;遏制权力寻租与腐败的蔓?#21360;?#20854;实质就是要实现对权力的有效制?#36857;?#24212;当包括两个维度

    1纵向维度实现?#19978;?#32780;上的权力制约一方面通过完善基层协商民主实现基层社会治理的共建共享共治目前基层协商民主的模式也日趋多元化?#26377;?#21830;主体来看有群众自发组织官办协商预算参与即通过基层人大预算审议来实?#20013;?#21830;民主等多?#20013;问有?#21830;?#38382;?#26469;看包括浙江温岭的民主恳谈吉?#32844;?#22270;的民意裁决团北京顺义的村规民约等多种模式创新这就为基层协商民主的进一步完?#39057;?#23450;了基础另一方面通过农村民主选举的自治来实现对基层公权力的有效监督当前正在进行的农村两委三年一度的换届选举截至2018年1月底与往届农村两委换届选举的最大不同是村委会候选人从过去的四人增加到五人即海选阶?#20255;?#24471;票多少排序选出五位候选人再从五人之中进行二轮投票差额选出包括村委会主任在内的三名村委而整个选举过程严格实行双过半的民主规则即村委会委员选举投?#27604;?#25968;超过本村村民半数当选的三名村委票数?#23478;?#36229;过选票的一半从而在现有条件?#27573;?#20869;较好地保障了农村两委换届的民主性

    2横向维?#20873;?#34892;权力制约对于权威型政体而言横向维度的权力制?#32426;?#24448;是实现民主监督的难点对此相应的改革措施是2017年底全国渐次推行的国家监察体制改革试点其核心在于两条一是整合监察机构提高权力横向制约的效率如试点地区的监察委员会将人民政府的监察厅局预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合起来与纪委合署办公履行?#22270;?#30417;察?#36739;?#32844;能二是以留置权代替两规?#20445;?#36827;一步完善党内横向权力制约的规范化与法制化机构的重组与程序的规范?#23616;?#19978;反映了横向权力制约监察资源的重构与权力制约机制的进一步理?#24120;?#36825;就为中国特色的民主实践?#38382;?#21019;新拓展了空间

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